論我國現(xiàn)行信訪制度之完善.pdf

1、信訪制度作為我國一項具有悠久歷史淵源和社會基礎(chǔ)的制度，在現(xiàn)實生活中發(fā)揮著重要的權(quán)利保障、權(quán)力監(jiān)督、利益表達(dá)以及糾紛解決的功能。但隨著改革開放的深入發(fā)展，社會與經(jīng)濟生活中的深層次矛盾逐步顯性化，利益格局的調(diào)整和利益關(guān)系的沖突漸趨激烈，導(dǎo)致了信訪活動的激增?！靶旁L洪峰”就是對這種持續(xù)上升的信訪現(xiàn)象的形象概括。信訪制度面對眾多的矛盾和沖突，顯現(xiàn)出對問題解決的不力和對時代發(fā)展的不適應(yīng)，使得信訪問題成為影響社會穩(wěn)定的重要因素，信訪制度也因此面臨前

2、所未有的困境。 其實，信訪制度設(shè)立的初衷只是傾聽民怨、傳達(dá)民意、緩解矛盾的渠道，然而我國的現(xiàn)實卻是：作為收集和傳達(dá)民意，緩解社會糾紛，宣傳法律法規(guī)的信訪制度，由于歷史文化、民眾觀念及制度設(shè)計的缺陷，導(dǎo)致其越俎代庖、功能錯位、權(quán)責(zé)失衡，使依法行政流于形式，司法權(quán)威弱化，政府權(quán)威流失。一方面，國家強調(diào)要打破官僚主義的阻礙，不能對正常的上訪群眾搞攔堵，另一方面，又一再要求把各種問題解決在基層，要盡量減少越級上訪、集體上訪和重復(fù)上訪；一

3、方面，要求信訪機構(gòu)化解糾紛，而實際上信訪機構(gòu)并沒有真正的權(quán)力來處理問題、化解矛盾，另一方面，依法有權(quán)處理的機制，又被弱化而并未發(fā)揮應(yīng)有的作用；一方面，在民眾的期望中它是低門檻、低成本的維權(quán)途徑，另一方面，在現(xiàn)實中卻顯示出它是一種耗時間、費財力、費精力的運行機制。鑒于信訪制度目前所面臨的困境，對信訪制度困境的分析以及今后的改革走向的研究，對于社會的穩(wěn)定及和諧發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。 反觀國內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域的前人工作，從外在表現(xiàn)形式看，

4、國外沒有與中國信訪完全相同的制度。但瑞典的議會行政監(jiān)察專員制度、日本的苦情處理制度、法國的調(diào)解員制度，在功能和作用的發(fā)揮上與中國的信訪制度有相似之處。所以在信訪制度建設(shè)方面，國外只有類似的理論可資借鑒。而國內(nèi)的信訪理論研究工作起步較晚，研究力量相對薄弱，面對復(fù)雜多變的社會形勢，目前國內(nèi)對信訪的理論研究主要集中于探討存廢信訪制度，以及對信訪制度的改革措施這兩方面。其一，關(guān)于中國信訪制度存廢的觀點主要有兩種：一種是“廢除”的觀點。持該觀點的

5、學(xué)者認(rèn)為，信訪制度作為歷史產(chǎn)物已無法適用于當(dāng)前情況，相反已是弊端叢生已不適應(yīng)目前的市場經(jīng)濟環(huán)境，在客觀上反而成為了國家政治認(rèn)同性流失的重要渠道。另一種是主張“存”的觀點。認(rèn)為中國足一個以行政主導(dǎo)的國家，加強信訪機構(gòu)的權(quán)力來解決社會問題是“親民”和“仁政”的重要表現(xiàn)，他們擔(dān)心如果取消信訪，民眾與中央將無法溝通。其二，面對中國目前的信訪制度的困境所引起的存廢之辯，學(xué)界現(xiàn)在主要有兩種改革的觀點：一種可以被稱作“取消論”，其支持者主要是主張“廢

6、”的學(xué)者，他們認(rèn)為應(yīng)削弱，甚至干脆取消信訪系統(tǒng)，而依靠法律途徑來解決問題。另一種可以被稱作“強化論”，認(rèn)為信訪之所以出現(xiàn)困境是因為信訪接待部門缺乏權(quán)利，所以突破口在于賦予信訪職權(quán)并強化信訪作用。在目前，信訪對公民而言是進行權(quán)利救濟的特殊方式、行使民主權(quán)利的途徑，也是對國家機關(guān)及其工作人員違法失職行為的一種監(jiān)督。對于國家機關(guān)而言，通過信訪這條渠道，黨和政府可以加強同人民群眾的聯(lián)系，傾聽人民群眾的意見，改進各項工作，化解人民內(nèi)部矛盾，促進社

7、會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展，這樣一種能發(fā)揮如此眾多作用的獨特制度如若取消，何以為繼?另一方面，信訪部門在新的形式下開創(chuàng)的諸如律師參與信訪工作、信訪聽證、信訪調(diào)研等強化信訪的新方法雖然在一定程度上改善了信訪工作的局面，但是從根本上來說，這些“修修補補”沒有從制度上使信訪工作存在的一些頑疾得到根本解決。諸如集體上訪、非正常上訪、職權(quán)缺位、行政越位、處理程序不明確、辦事效率低等問題，即使經(jīng)過改良也仍舊沒有得到根本解決。取消信訪制度將使信訪的功能無處

8、發(fā)揮，治標(biāo)不治本地對之加以強化又不能徹底解決信訪制度中存在的根本問題。信訪到底應(yīng)該向何處去?2005年出臺的新《信訪條例》，雖針對多年來信訪制度設(shè)計和運行的諸多弊端進行了相應(yīng)的改革，以期能夠緩解當(dāng)前信訪工作中反映出的矛盾。但是，“信訪洪峰”并未因新條例的出臺而減弱，我國信訪制度仍然存在著諸多的問題。要走出目前信訪制度的困境，充分發(fā)揮信訪制度的應(yīng)有功能，文章認(rèn)為首先要重新明確信訪制度的定位和功能，根據(jù)當(dāng)前的時代背景和現(xiàn)實需要，加強法治宣傳

9、，樹立正確的信訪觀念；在條件成熟的情況下，規(guī)范信訪制度自身，弱化其救濟功能，完善人大信訪制度；確立司法權(quán)威，確保司法獨立；此外還應(yīng)該對與信訪制度相配套的制度進行建設(shè)，比如行政訴訟、行政復(fù)議以及法律援助制度等。通過這些相關(guān)制度的建設(shè)，逐步使我國的信訪制度走出目前的困境，日趨完善，充分發(fā)揮其應(yīng)有功能。本文即從分析中國信訪制度的功能及設(shè)立之初的目的入手，多角度、系統(tǒng)性地反思中國信訪制度中的諸多矛盾和所處的困境，分析帶來矛盾與困境的制度障礙以及

10、體制根源，試圖提出信訪制度改革的明晰思路，為完善中國權(quán)利救濟體系，降低民眾的維權(quán)成本以及社會的運行成本提供一些政策性對策與建議。在強化說和取消說這兩種比較極端的改革主張之間，主張將信訪制度改革與整個社會體制改革聯(lián)系起來，采取漸進方式實現(xiàn)以法治為主導(dǎo)的信訪制度改良，具體提出在保留現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，如何更好的規(guī)范、利用這一制度，使其應(yīng)有的功能得以發(fā)揮，同時降低對法治建設(shè)的不利影響，力求尋找實際操作性較強、合乎社情民意和中國國情的規(guī)范并合理完

11、善信訪制度的路徑。此外，在完善信訪制度的方向選擇上，筆者主張，應(yīng)借鑒西方國家的議會監(jiān)督專員制度，結(jié)合我國國情和現(xiàn)行人民代表大會監(jiān)督機制，轉(zhuǎn)變信訪機構(gòu)現(xiàn)行的職能，從制度設(shè)計和功能定位上重新建構(gòu)我國的信訪制度。力求對我國信訪工作機構(gòu)的職能進行轉(zhuǎn)變，并同時保留信訪制度以往所發(fā)揮的作用，使其以更加有效的形式運轉(zhuǎn)。這一主張如果能夠得到實現(xiàn)，那么目前我國信訪活動中存在的集體上訪、異常上訪、匿名信等問題都將得到徹底解決，公民參政議政的渠道更加暢通，公