土地利用規(guī)劃的法制化研究.pdf

1、土地問題已成為當(dāng)今世界令人矚目的重大社會經(jīng)濟問題，為了研究解決這一關(guān)系人類生存與發(fā)展的問題，世界各國都非常重視土地利用規(guī)劃。土地利用規(guī)劃被公認為是實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的必要手段。但長期以來，土地利用規(guī)劃一直是作為一項社會實踐活動和政府的政治行為而進行的，有關(guān)土地利用規(guī)劃制度的科學(xué)理論研究，尤其是土地規(guī)劃法律制度的研究十分缺乏，導(dǎo)致了土地利用規(guī)劃實際操作過程中法律權(quán)威的不足。這也是為什么近年來雖然土地規(guī)劃編制的技術(shù)和手

2、段取得了長足的進展，但規(guī)劃的實效性卻普遍很差，大多未能在實踐中發(fā)揮其應(yīng)有的指導(dǎo)控制作用的主要原因之一。
　　 土地利用規(guī)劃制度是對一定區(qū)域未來土地利用超前性的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源合理分配和土地利用協(xié)調(diào)組織的綜合措施。從上幾輪土地利用總體規(guī)劃的實施情況來看，多數(shù)規(guī)劃指標(biāo)均被突破，以耕地保有量為例，截止到2004年，全國已有20多個省的耕地保有量已經(jīng)突破2010年指標(biāo)；同時土地利

3、用規(guī)劃分區(qū)控制作用不夠顯著，仍有大量優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田被占用；在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，錯誤的用地和規(guī)劃觀念致使土地質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境狀況也進一步惡化?？偟膩碚f，土地利用規(guī)劃實施的收效性不高。①
　　 我國的土地利用規(guī)劃暴露出多方面的問題。首先在立法上，立法留有空白，法律及規(guī)劃本身都缺乏足夠的權(quán)威；土地規(guī)劃法律規(guī)范之間沖突與矛盾現(xiàn)象也很嚴重；缺乏公眾參與機制，群眾對土地規(guī)劃法規(guī)的了解度和編制實施的參與度不高。在規(guī)劃編制上，缺乏具體的科學(xué)合理的程

4、序性規(guī)定，公眾參與性差，降低了規(guī)劃制定的合理性和日后實施的支持度；規(guī)劃主體的自由裁量權(quán)過大；某些規(guī)劃不切實際，編制規(guī)劃的預(yù)見性不足；現(xiàn)行規(guī)劃忽視了區(qū)域發(fā)展的不平衡性，區(qū)域間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠。在規(guī)劃的具體實施過程中，土地利用規(guī)劃的法律權(quán)威與效力明顯不足，穩(wěn)定性差，實施過程中的隨意變更現(xiàn)象嚴重；規(guī)劃實施缺乏程序性的保障措施，沒有完備的監(jiān)督機制和評價體系，違法案件的查處懲罰力度也不夠；沒有形成嚴格的規(guī)劃責(zé)任體制；土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的沖突問

5、題突出，規(guī)劃間協(xié)調(diào)不夠；規(guī)劃的實施并沒能有效地保護耕地，鄉(xiāng)村規(guī)劃明顯落后。
　　 基于我國土地規(guī)劃的現(xiàn)狀及存在的主要問題，試著提出完善我國現(xiàn)行土地利用規(guī)劃制度的法制化建議。首先，構(gòu)建完善的土地利用規(guī)劃法律制度體系。明確我國土地利用規(guī)劃法制的基本原則，建立以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為核心的土地利用規(guī)劃法律體系。縱向體系，是由不同等級的，具有立法權(quán)的國家機關(guān)制定的相應(yīng)等級的土地利用規(guī)劃法律規(guī)范文件所構(gòu)成的；橫向體系，按照與土地利用規(guī)劃的密切程

6、度劃分為基本法（主干法）、配套法（輔助法）和相關(guān)法。其次，完善土地利用規(guī)劃編制的法制程序。研究更科學(xué)合理地配置規(guī)劃權(quán)力；屢清土地利用規(guī)劃編制整體程序的法制控制，對于程序控制的監(jiān)督環(huán)節(jié)，明確加強規(guī)劃監(jiān)管，嚴格規(guī)劃的法律責(zé)任。最后，分別就土地利用規(guī)劃的公眾參與制度、環(huán)境影響評價制度、實施評價制度等一系列重要制度的完善加以重點闡釋。
　　 經(jīng)濟全球化的重要特征之一就是法制的社會化。在我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善過程中，土地利用