財稅體制改革對地方政府土地財政行為影響研究.pdf

1、毋庸置疑，分稅制財稅體制改革以來的近20年是我國地方政府土地財政行為產生和擴張的階段，也是地區(qū)經濟發(fā)展高度依賴土地財政的時期。然而，地方政府土地財政行為是一種不可持續(xù)的短期行為，對社會經濟發(fā)展產生了顯著的扭曲效應，飽受學者與大眾的指責和詬病。2014年，中央提出從財權事權劃分、稅收制度和預算制度三個方面全面推進新一輪財稅體制改革，那么，財稅體制變遷與土地財政之間存在什么樣的關系？分稅制財稅體制改革對地方政府土地財政行為產生了什么樣的影響

2、？在新一輪財稅體制改革的背景下，地方政府土地財政行為將發(fā)生什么樣的變化？是徹底放棄還是策略調整？
　　本研究將在此背景下,基于財稅體制改革、土地財政及現(xiàn)代經濟理論，構建“財稅體制—中央地方利益分配—地方政府行為”的理論分析框架。首先，探究財稅體制變遷下，中央地方政府利益格局變化及地方政府所做出的土地利用行為響應，同時理論分析和實證檢驗財稅體制變遷與地方政府土地財政的關系。其次，建立財稅體制框架條件下的地方政府利益最大化行為選擇模型

3、，從財政分權、稅收制度和預算制度三個方面探討分稅制財稅體制改革對地方政府不同類型土地財政行為的影響，利用全國省際間的面板數據，對地方政府不同類型土地財政行為及影響因素進行系統(tǒng)深入的實證研究。最后，在此基礎上，構建一個地方政府土地財政行為選擇模型，探討新一輪財稅體制改革對地方政府不同類型土地財政行為的影響，并據此提出相應的政策建議。
　　本文的主要研究內容與結果有:
　　1.財稅體制變遷對地方政府土地利用及土地財政影響分析

4、r>　　回顧我國財稅體制變遷的歷程，分析在不同階段的財稅體制下中央地方政府利益格局變化及地方政府所做出的土地利用行為響應，同時理論探討財稅體制變遷與地方政府土地財政之間的關系，并利用2000-2014年全國省際面板數據，采用面板協(xié)整分析和格蘭杰因果檢驗方法，實證檢驗財稅體制變遷與地方政府土地財政之間的關系。
　　2.分稅制財稅體制改革對地方政府土地財政行為影響分析
　　首先從財政分權、稅收制度和預算制度三個方面理論分析探討，

5、分稅制改革以來形成的現(xiàn)行財稅體制對地方政府不同類型土地財政行為的影響機理，然后依據理論分析從這三個方面提出5個不同的假說，最后利用2000-2014年全國省際間的面板數據構建計量模型，對地方政府不同類型土地財政行為及影響因素進行系統(tǒng)深入的實證研究，并驗證相應的理論假說。
　　假說1.財政分權改革后，中央上收財權下放事權，導致地方政府財杈事權不相符，財政壓力不斷增大，為了彌補財政缺口，地方政府通過土地財政行為預算內獲取土地相關稅收（

6、土地財政Ⅱ），預算外獲取土地出讓金（土地財政Ⅰ）和土地融資貸款(土地財政Ⅲ);
　　假說2.租稅的不同特性影響了地方政府偏好，使得其偏好土地出讓行為（土地財政Ⅰ）大于土地稅收行為(土地財政Ⅱ);土地出讓金監(jiān)管力度的加強，也促進了其對土地融資行為(土地財政Ⅲ)偏好的上升;
　　假說3.中央地方稅權配置的選擇，導致給予地方政府稅源多與土地相關，進而影響地方政府稅收偏好，使其通過大力經營城市土地，以土地稅收行為來獲取土地相關稅收（

7、土地財政Ⅱ）;
　　假說4.預算機制的軟約束，導致地方政府預算外收支得不到有力監(jiān)管和約束，使得其通過土地出讓行為和土地融資行為獲取預算外的土地出讓金（土地財政Ⅰ）和土地融資貸款（土地財政Ⅲ);
　　假說5.預算機制的限制，使得地方政府散失了自由發(fā)債的權力，進而只能通過土地融資行為，以隱形的地方融資平臺來獲取土地融資貸款(土地財政Ⅲ)。
　　3.新一輪財稅體制改革對地方政府土地財政行為影響分析
　　首先，從財權事權

8、改革、稅收制度改革和預算制度改革三個方面剖析新一輪財稅體制改革方案內容，將其與現(xiàn)行財稅體制進行比較，重點分析改革前后中央地方財稅關系和利益分配格局的變化。其次，基于“財稅體制—中央地方利益分配—地方政府行為”的分析框架，構建一個地方政府行為選擇模型，嘗試對地方政府土地財政行為的特征進行描述，并利用該模型探討新一輪財稅體制改革對地方政府不同類型土地財政行為的影響，最后據此提出相應的政策建議。
　　通過理論分析和實證研究，本文主要得到

9、以下研究結果:
　　(1)財稅體制變遷與地方政府土地財政行為分析表明，“統(tǒng)收統(tǒng)支”階段地方政府沒有財政自主權和政治激勵，對土地占用較少;“財政包干”制度調動了地方政府發(fā)展經濟的積極性，使得亂占濫用土地問題突出;“分稅制”階段地方政府以“經營城市土地”獲取土地財政收入，導致城市建設用地規(guī)模迅速擴張。分稅制財稅體制與地方政府土地財政之間相互影響，存在雙向因果關系，同時二者又存在長期均衡與互相反饋的關系，但這種關系存在著顯著的地區(qū)差異，

10、全國和東部地區(qū)存在長期均衡和互為因果關系，而西部地區(qū)只存在長期均衡和單向因果關系。
　　(2)分稅制財稅體制改革與地方政府土地財政行為分析表明，財權事權的不匹配，導致地方財政壓力不斷增大，在地區(qū)經濟增長和晉升壓力的迫使下，地方政府通過預算內荻取土地相關稅收(土地財政Ⅱ)，預算外獲取土地出讓金（土地財政Ⅰ）和土地融資貸款(土地財政Ⅲ)的土地財政行為來緩解財政壓力;由于租稅不同的特性和地方政府不同的目標效用函數，地方政府對三種土地財政

11、的偏好關系為:土地財政Ⅲ的偏好＞土地財政Ⅰ的偏好＞土地財政Ⅱ的偏好;稅權配置的不合理，使得地方政府稅源多與土地相關，進而導致地方政府對土地相關稅收過分的偏好，使其通過大力經營城市土地，以土地稅收行為來獲取更多的土地相關稅收（土地財政Ⅱ）;預算制度的軟約束，使得地方政府預算外收支得不到有力監(jiān)管和約束，激勵地方政府通過土地出讓行為和土地融資行為獲取預算外的土地出讓金（土地財政Ⅰ）和土地融資貸款（土地財政Ⅲ）;同時，由于預算制度的限制，地方政

12、府不能夠根據需要發(fā)行債券，迫使其通過“以地融資”的方式來獲取土地融資貸款(土地財政Ⅲ)。
　　(3)新一輪財稅體制改革與地方政府土地財政行為研究表明，新一輪改革將從財政關系、稅收制度和預算制度三個方面影響土地財政行為。在此改革背景下，地方政府不會徹底放棄土地財政行為，而是根據制度的變化進行行為策略的調整，地方政府土地出讓行為將會明顯減少;土地融資行為也將會減少甚至消失，轉向通過發(fā)行地方債來滿足融資需求;土地稅收行為將會進行調整，轉

13、向依靠房產稅等土地財產性稅收收入，土地財政的主要模式將轉向預算內的土地財政收入。
　　(4)依據前文的理論分析和實證結果，提出從以下幾方面來治理地方政府土地財政行為:調整中央地方財政關系，匹配地方政府的財權與事權;合理配置稅權，構建地方土地財產稅收體系;強化預算約束力度，拓寬地方政府融資渠道;完善土地出讓制度，調整政績考核目標。
　　本文在分析財稅體制改革對地方政府土地財政行為影響時，沒有考慮土地制度、地方政府考核等因素變化