分稅制、地方財政自主權與經(jīng)濟發(fā)展績效研究.pdf

1、對于中國這樣一個發(fā)展中的大國而言，在保持了30多年的高速增長“奇跡”之后，如何保持經(jīng)濟的可持續(xù)增長并讓人民共享發(fā)展成果，實現(xiàn)包容性增長，是一個巨大挑戰(zhàn)。放眼世界，大國治理的一個難題就是處理中央（聯(lián)邦）政府和地方政府的關系。一方面，大國內部往往存在明顯的地區(qū)差異，出于信息收集上的劣勢，中央政府有必要給地方政府自主性，讓地方政府自主決策和管理本轄區(qū)的公共事務。但與此同時，大國在處理全國性問題上，則具有小國所不可及的規(guī)模優(yōu)勢。更為重要的是，出

2、于政治穩(wěn)定的考慮，大國的中央政府通常會限制地方因過度自主而滑向自立的邊緣。上述兩方面的原因，使得任何大國都面臨的一個問題是，需要在中央集權與分權之間作出某種權衡。
　　央地之間集-分權的一個關鍵是財政決策權力的劃分，這直接關系到公共資源的配置和使用方式。一個適宜的央地財政關系，能夠有效地提供讓公眾滿意的公共服務，促進社會福利的最優(yōu)化。而對于那些發(fā)展和轉型國家而言，中央政府更是希望通過央地財政關系的調整，激勵地方政府發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟的積

3、極性，進而實現(xiàn)全國經(jīng)濟的快速增長。中國在1980年代啟動的財政包干制，即是一次給予地方財政決策自主權的分權化改革。在這次改革中，地方政府獲得了空前的財政激勵，由此推動了中國在1980年代的快速增長。
　　然而，由于財政包干制缺乏正式的制度規(guī)則，隨著時間的推移，中央的財政汲取能力逐漸下降，嚴重削弱了其宏觀調控與再分配能力，并最終促發(fā)中央政府考慮調整與地方的財政關系。于是，在1994年的分稅制改革中，通過一系列的精妙設計，財權重新開始

4、向中央政府集中。但令人詫異的是，在財政自主權受到顯著削弱的情況下，地方政府推動地區(qū)經(jīng)濟增長的積極性似乎并未有任何消減的跡象，最終看到的是，中國的經(jīng)濟增長一路高歌猛進。正是在上述背景下，本文以地方財政自主權為觀察視角，實證分析分稅制改革背景下的央地關系對地區(qū)經(jīng)濟增長績效和公共服務提供績效的影響及其背后的機制。與現(xiàn)有文獻相比，本文的工作主要包括如下幾個方面:
　　笫一，論證了分稅制是一場財政集權因素與分權因素并存的改革，而且，集權因素

5、進一步導致了分權因素的增強，即分稅制背景下的央地財政關系是一個兼容了集權與分權的體制。本文論證分稅制的集-分權因素不同于現(xiàn)有文獻中所說的“收入集權、支出分權”概念，而是從預算內和預算外兩個財政體系角度而言的。在制度改革中，分稅制改革直接導致了地方政府預算內財政自主權的下降，但此次改革同時也為地方政府留下了預算外資金的自主權空間，由此進一步導致了預算外財政的擴張。筆者使用省份樣本和城市樣本的實證結果都表明，地方政府在預算內自主權削弱得越多

6、，地方政府在無論是在短期還是長期表現(xiàn)出了對預算外收入更強的依賴?；趯ΜF(xiàn)有分權測量指標適用性的評價，筆者提出地方財政自主度（支出中依賴與自有收入的比重）是一個相對最適宜用于測量分稅制改革后地方政府財政自主決策權力大小的指標。與此同時，科學全面地評價地方政府的財政自主度，應同時從預算內和預算外兩個口徑進行測量。
　　第二，實證分析了地方財政自主權的經(jīng)濟增長績效及其傳導渠道?；谪斦謾嗬碚撆c現(xiàn)代經(jīng)濟增長理論，本文分別從短期效應和長期

7、效應兩個層面，檢驗了省級財政自主權對公共資本投資、私人資本投資(FDI)、人力資本積累以及全要素生產(chǎn)率(TFP)等多種經(jīng)濟增長傳導機制的影響。結果表明，預算內財政自主權的增強在短期對公共資本積累具有不利作用，但對人力資本的積累卻具有持久的正面作用，長期來看，對商業(yè)經(jīng)營環(huán)境（FDI的實際稅率）和TFP也都具有正面的改善作用。與此不同，預算外財政自主權的增強在短期有利于公共資本的積累，而對人力資本的積累無論是在短期還是長期都沒有顯著的促進作

8、用，長期而言，對商業(yè)經(jīng)營環(huán)境（FDI的實際稅率）和TFP也都沒有正面的促進作用。本文的研究表明，預算內財政自主權越高的地區(qū)，盡管在短期對經(jīng)濟增長不利，但由于促進了經(jīng)濟增長效率，因而對長期經(jīng)濟增長具有積極作用。而預算外自主度的增強雖然促進了投資驅動的短期增長，但并不改善經(jīng)濟增長效率進而對長期經(jīng)濟增長并無效果。
　　第三，實證分析了地方財政自主權對公共服務提供績效的影響。與通常使用公共服務投入和產(chǎn)出數(shù)量的度量方式不同，本文使用了公眾對

9、公共服務滿意度的評價來度量公共服務的提供績效。依托于中國綜合社會調查(CGSS)的大樣本微觀數(shù)據(jù)及其嵌套于地方行政轄區(qū)的數(shù)據(jù)結構，本文檢驗了縣級政府預算內財政自主權（無法獲得縣級政府的預算外收支數(shù)據(jù)）對基礎教育和醫(yī)療兩項地方性公共服務個體滿意度的影響。結果表明，財政自主權的增強（支出更依賴于自有收入）在概率上顯著地促進了居民的公共服務滿意度，這種作用主要得益于公共服務項目投入的資金效率，而增加公共支出水平（或比重）的作用并不明顯。可見，

10、地方政府擁有更大的財政自主權，也能夠促進公共服務的提供效率，從而滿足本轄區(qū)居民的需求，促進社會福利的改善。
　　本文雖然是一項以實證分析為主導的研究，但通過緊扣作用機制，本文的研究得以能夠系統(tǒng)地檢驗分權影響經(jīng)濟增長和公共服務提供績效的理論機理，從而很好地回應了理論文獻。與此同時，筆者也擺脫了該領域絕大多數(shù)實證文獻中籠統(tǒng)地在分權與經(jīng)濟增長或公共品提供之間建立實證關系的做法。在數(shù)據(jù)和研究方法上，本文充分利用了宏觀面板數(shù)據(jù)模型、截面數(shù)據(jù)

11、模型、嵌套數(shù)據(jù)模型等多種數(shù)據(jù)結構及其相應的估計方法，并通過一系列穩(wěn)健性檢驗和內生性檢驗，保證了本文實證結論的可靠性。
　　本文的研究對中國未來央地財政關系的進一步完善具有重要的政策含義。相對于1980年代沒有制度規(guī)則的分權化改革，分稅制是一次建立在規(guī)則基礎上的財政集權改革，因此，在建立與現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制相適應的財政體制上，分稅制改革無疑邁出了重要的一步。然而，在分稅制改革背景下，本文的研究表明，提高地方政府的預算內財政自主度，無論

12、是對長期經(jīng)濟增長還是對公共服務的提供效率都具有積極作用。因此，中國未來要實現(xiàn)可持續(xù)增長，達到經(jīng)濟增長與社會和諧的共贏局面，央地財政關系的進一步調整和完善大有可為。首先，中央政府需要擯棄實施大規(guī)模轉移支付的思路，轉而給予地方政府更多的自有收入，鑒于中國的單一制國體以及既有的稅制體系，筆者提出，一個較為可行的方案是，提高地方政府在共享稅（比如增值稅）中的分享份額，當然，即使是在提高了稅基的分享份額后，一些欠發(fā)達地區(qū)可能還是無法滿足支出的資金

13、需求，此時中央政府給予一定的轉移支付仍然是必要的;其次，中央政府應建立相關的法律法規(guī)，將各級地方政府的預算外資金乃至制度外資金整合到預算內渠道，尤其是要與一般預算收入統(tǒng)籌使用，或者嚴格按照預算內資金的管理方式加強對預算外資金的監(jiān)管和約束。最后，對于一個成功的政府間財政關系改革，在明確收入歸屬和收入分享方案的同時，也需要確定政府間的支出事權和責任，否則終將難以形成一個穩(wěn)定、有效的財政體制。由于中國地區(qū)間的巨大差異和需求的多樣化，因此，總體