防范權力異化的財政民主問題研究.pdf

1、本文著眼于財政民主的控權機能，以防范財政權力異化為目標，通過研究財政民主的控權機理，分析財政民主控權的制度載體，并針對當前財政民主機制存在的問題嘗試性的提出改進建議。本文內(nèi)容具體包括如下章節(jié)：
　　第一章主要對財政民主的基本理論進行概述，以此作為進一步深入研究的基礎。本章首先對民主的概念、財政的概念、財政民主的概念分別進行界定，在規(guī)范性民主概念和描述性民主概念基礎上，提出了應用性的民主概念，將民主界定為防范權力異化的機制。在此基礎

2、上提出了財政民主的概念，即防范財政權力異化的一種權力運行機制；在界定概念的基礎上，基于財政民主問題交叉學科的性質(zhì)，分別從不同學科視角進一步探索了財政民主的本質(zhì)，提出了財政民主本質(zhì)的三個不同面向，即財政學視角的公共物品需求與供給的均衡、政治學視角的權利與權力間的良性互動及法哲學視角的權利本位；探討了財政民主的構(gòu)成要素體系，對包括參與、憲政、法治、分權和競爭在內(nèi)的體系內(nèi)容展開分析，論證它們作為財政民主內(nèi)容體系一部分的根據(jù)理由。其中，參與是財

3、政過程中民主的具體實現(xiàn)形式，是財政民主的應有之義，憲政和法治是針對民主機制自身的先天缺陷而施加的實質(zhì)與形式兩個方面的外部限制，分權和競爭則是財政民主下有效約束財政權力的具體方法；分別從價值論、方法論和認識論三個方面探究了財政民主的哲學基礎。其中，財政民主的價值論基礎為自由和平等、方法論基礎為現(xiàn)實主義、認識論基礎為多元主義；梳理了財政民主的實現(xiàn)條件，包括作為文化條件的權利文化、契約文化和制度文化，作為社會條件的市民社會及其公共領域與私人領

4、域的區(qū)分，作為經(jīng)濟條件的財產(chǎn)權及其物質(zhì)形態(tài)，作為政治條件的租稅國家；明確了財政民主的實現(xiàn)形式，即法治，具體包括租稅法律主義和預算法治兩個方面，分別對應于租稅民主和預算民主。
　　第二章主要探討財政民主預防財政權力異化的機理，以此作為前一章基礎性研究的進一步延續(xù)、深化和后一章制度載體問題研究的基礎。本章首先對財政權力進行鋪墊性的概述，具體介紹了權力、財政權力的定義，將權力界定為人與人之間的一種具有強制性服從特征的社會關系，而財政權力

5、則是財政過程中或與財政過程密切相關的權力，是一種內(nèi)容與政治、經(jīng)濟相關的主體為國家的公權力，是一種與立法權、行政權和司法權具有直接或間接關聯(lián)的多種具體權力聚合體。財政權力的本質(zhì)是公共性，而財政權力的合法性源于人民的信任。信任主要與信息相關，是介于知與不知之間的狀態(tài)。在信息不對稱的財政過程中，對財政權力的信任是相對的、不信任則是絕對的?；谙鄬Φ男湃呜斦嗔Λ@得了合法性，基于絕對的不信任則，需要對財政權力施以外部約束。財政權力作為權力的集合

6、體，主要包括征稅權和預算權，這兩種權力還可以進一步劃分為更為具體的權力類型；在概括論述財政權力的基礎上，進一步分析了財政權力的異化問題，對財政權力異化進行界定，認為財政權力異化是指財政權力在運行過程中背離了財政權力的公共性本質(zhì)，走向了自由，亦即權利和民主的對立面。財政權力異化的結(jié)果是其自身喪失合法性和正當性。財政權力異化的直接表現(xiàn)為財政預算最大化，而具體表現(xiàn)形式為決策失誤、尋租和腐敗。決策失誤涉及到掌權者的能力問題，即所謂的“庸官”，因

7、自身能力局限而造成決策上的失誤，同樣辜負了人民的重托，屬于權力異化的形式之一。而尋租和腐敗則與能力無關，主要涉及到掌權者受到私人欲望的主導而濫用權力，使得財政權力背離民主的統(tǒng)制，即所謂的公權私用；進一步分析了導致財政權力異化的原因，主要從民主機制下財政職能的擴張和政府自身的利維坦嗜好兩個角度分析財政預算最大化的原因；重點闡述了防范財政權力異化的三種機制，即借助于道德教化的自我約束機制、借助于分權的制衡機制、以權利制約權力的互動機制。其中

8、權利制約權力是財政民主控權的主要機制，并具體分析了權利控制權力的基本原理，探討了能夠在財政民主下對財政權力施加約束的權利類型和權利內(nèi)容。最后闡述了財政民主對于防范權力異化的意義。
　　第三章主要分析財政民主控權機制的制度載體，作為對上一章內(nèi)容的進一步深化。在本章中，主要闡發(fā)作為財政民主控權機制運行載體的四種制度。具體包括如下：首先是選舉制度。對財政權力進行民主統(tǒng)制，不能忽略選舉制度在約束掌權者上的價值。當選民的自由選舉權與民主機制

9、下權力附期限特點相結(jié)合時，選舉制度在一定程度上能夠約束權力。同時，也探索了選舉制度在約束權力上的限度，并分析了其中的原因；其次是租稅法律制度。租稅法律主義原則下，形式法治自身所蘊含的法治原則能夠?qū)φ鞫悪嗔κ┘蛹s束，這些原則主要是富勒所闡發(fā)的法治八項原則。稅法自身的法律原則也能夠控制征稅權，這些原則主要包括量能課稅原則和比例原則。這兩項原則涉及到了實質(zhì)法治的原則控制問題，與前述的形式法治原則相對。其中，量能課稅原則是從納稅人的負擔能力角度

10、控制征稅權，而比例原則是從納稅負擔合理性的角度控制征稅權。稅制的不同設計、選擇同樣可以施加控制于征稅權。課征對象的物質(zhì)形態(tài)會影響到對征稅權的制約，相較于勞務、物質(zhì)財產(chǎn)，貨幣形態(tài)的課征對象更有助于財政民主和制約征稅權。納稅人能夠自主操控、選擇的稅基有助于約束征稅權，而比例稅率相較于累進或累退稅率，更符合財政民主的控權理念；再次是預算法律制度，這主要是針對預算權施加的外在制度約束。特殊的稅制選擇不僅可以約束征稅權，也可以控制預算權。一般而言

11、，能夠有效建立稅基與財政支出互補性的?？顚Ｓ枚愔朴兄诳刂祁A算權。預算過程中的分權及制衡是防范預算權異化的主要制度設計，預算過程的分權主要集中在代議機構(gòu)和政府之間，代議機構(gòu)行使預算審批權和預算監(jiān)督權，政府行使預算編制權和預算執(zhí)行權。在分權的基礎上，鑒于代議機構(gòu)與政府間實力對比懸殊而無法有效制衡，有必要將司法權引入預算過程，使其與立法權聯(lián)手共同制約政府的權力，保障預算過程中權力達致平衡以實現(xiàn)彼此制約。財政赤字、公債和通貨膨脹均與預算權的過

12、度膨脹有關，在分析三者間與預算權異化關系基礎上，主張通過恢復預算平衡原則的方法有效約束預算權，達到“量入為出”的目標。具體的技術性預算方法與財政民主的機制運行密切相關，也可以對預算權施加外部控制，主要包括零基預算、績效預算和復式預算三種預算方法。零基預算有助于遏制政府預算支出自然的膨脹傾向，績效預算能夠提高政府預算支出的效率，而復式預算則與財政透明息息相關。法治條件下強調(diào)預算的法律性能夠克服預算約束軟化的弊病，應該在依法行政過程中將“法

13、”的外延拓展至預算，坐實預算的法律身份，維護預算的法律資格，保證預算的法律屬性。最后是財政透明法律制度，這是財政民主的必要條件，也是約束財政權力的重要制度載體。財政透明法律制度體系包含兩方面的內(nèi)容，即預算公開法律制度和政府信息公開法律制度，分別對應于知情權和信息公開義務。我國現(xiàn)行的《預算法》雖然對預算公開進行了系統(tǒng)的規(guī)定，但立法的視角依然不是權利，知情權依然無法可依。而《政府信息公開條例》則存在法律層級過低的問題，有必要將其上升為“法律

14、”。
　　第四章主要分析財政民主防范權力異化的改進路徑，作為全文的最后總結(jié)。本章從權利實現(xiàn)的維度展開研究，從四個角度分別探討完善財政民主機制、制度的路徑、方式、方法問題：一是觀念改進路徑。強調(diào)借助財稅法制度所具有的“財政幻覺”，改變制度下人們行為選擇的預期收益或預期成本，直接影響到人們的行為動機，使其作出行使權利的自發(fā)、自覺性選擇，以此培育全民的公共權利意識，促使權利主體“為權利而斗爭”。二是制度改進路徑。這里主要涉及財政透明制度

15、的民主改造和納稅人訴訟制度建構(gòu)障礙的破除兩個方面內(nèi)容。對于財政透明制度而言，當前主要是對其進行以權利本位為法哲學基礎的民主改造，分別從時間、成本、途徑和內(nèi)容四個維度重新厘定財政透明的標準，以適應財政民主的理念要求。對于納稅人訴訟制度構(gòu)建而言，當前并不存在技術性的障礙，主要阻礙源于傳統(tǒng)觀念上的包袱和理論基礎的薄弱。傳統(tǒng)的權力文化和“官本位”觀念形塑了權力對公共利益維護的獨占意識，這種思維上的慣性成為通過權利維護公共利益的納稅人訴訟制度建立

16、的主觀障礙。當前理論界缺乏對作為納稅人訴訟制度法哲學基礎的公共權利問題研究，導致納稅人訴訟的理論深度不夠、基礎不牢，致使納稅人訴訟的相關理論游離于社會主義法治理論體系之外，而無法有效融入其中。三是主體改進路徑。通過對民主機制下給付行政的運行風險的評估、分析，明確給付行政下家長主義式的權力干預危險。主張通過引入補充性原則、地方政府間的競爭機制來防范政府權力異化。除此之外，財政民主自身的控權機制也可以針對給付行政施加控制，消除給付行政自身的

17、風險；四是技術改進路徑。研究了現(xiàn)代信息技術的發(fā)展對于公共輿論、知情權實現(xiàn)、信息平等權的影響。現(xiàn)代信息技術使公共輿論的主導權由政府向人民、由官方向民間轉(zhuǎn)移，這一趨勢契合了民主的理念。現(xiàn)代信息技術為知情權的實現(xiàn)提供了技術保障，使財政透明更加具有可操作性?，F(xiàn)代信息技術降低了信息發(fā)布、傳播和獲取的成本，使信息消費不再局限于少數(shù)人，這有助于實現(xiàn)信息的平等權，有效消除信息歧視。但現(xiàn)代信息技術在消除傳統(tǒng)信息歧視問題的同時，也在創(chuàng)造新的信息歧視，應該通