我國耕地占補平衡政策研究.pdf

1、耕地是人類生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。耕地問題是一個十分復(fù)雜的問題，不僅涉及農(nóng)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會生活和生態(tài)安全等國家發(fā)展層面的“硬實力”，還涉及社會制度、社會管理、社會文化和社會文明等方面的“軟實力”。耕地資源利用既受這些因素的制約，同時又直接影響國家硬實力和軟實力的發(fā)展變化。
　　同許多國家一樣，我國政府實施嚴格的耕地保護政策，耕地占補平衡政策就是其中的重要一環(huán)。耕地占補平衡政策要求各?。▍^(qū)、市）范圍內(nèi)的“建

2、設(shè)占用耕地”與“補充耕地”在數(shù)量和質(zhì)量上保持平衡，這不僅涉及國家公共資源配置和利益分配問題，而且也觸及社會公平正義和根本政治制度設(shè)計。因此，本研究在深入分析耕地占補平衡政策的歷史沿革、基本構(gòu)成和積極作用的基礎(chǔ)上，重點研究該政策存在的問題，通過政策網(wǎng)絡(luò)理論，尋求導(dǎo)致這些政策問題產(chǎn)生的深層次原因，并提出對策建議。
　　首先，本文將“1997年耕地占補平衡政策首次提出，以及之后為政策調(diào)整所出臺的一系列對策、辦法和規(guī)定”作為研究對象。耕地

3、占補平衡政策內(nèi)容以1997年出臺的中央11號文件為核心政策，并于1998年《土地管理法》修訂完成政策的合法化，其政策構(gòu)成包括占用耕地控制政策、補充耕地政策，以及配套的法律、監(jiān)管和考核政策等。耕地占補平衡政策實施至今已十載有余，根據(jù)黨和國家對政策目標所做的幾次調(diào)整，本研究將耕地占補平衡政策演變劃分為3個發(fā)展階段，即:數(shù)量平衡政策期（1997-2003年）、數(shù)量—質(zhì)量平衡政策期（2004-2010年）和數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)平衡政策期（2011年

4、至今）。
　　其次，本文通過構(gòu)建“政策主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析—政策內(nèi)容分析—政策運行過程分析”的政策分析框架，對耕地占補平衡政策進行系統(tǒng)研究。第一，從政策主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析入手，將耕地占補平衡政策過程視為政策決策者、執(zhí)行者、參與者以及受影響者之間形成的廣泛而復(fù)雜的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，而政策過程本身是對各種相關(guān)主體的利益調(diào)整過程。本文借鑒羅茨模式研究了耕地占補平衡政策網(wǎng)絡(luò)行動者類型及關(guān)系互動情況。在權(quán)力和利益的共同作用下，政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)

5、者網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)相互交換資源、調(diào)整利益，不僅改變了政策網(wǎng)絡(luò)原有結(jié)構(gòu)，也推動了政策網(wǎng)絡(luò)的運行，從而直接影響政策結(jié)果的變化。第二，由于公共政策過程的規(guī)范性要求，每個政策階段都會有相應(yīng)的政策文件出臺。公共政策“話語”不僅是關(guān)鍵的政策文本信息，也是政府“權(quán)力”的施行過程。本文從政策內(nèi)容分析視角，以出臺時間、縱向?qū)蛹壓蜋M向構(gòu)成等“多維角度”對相關(guān)政策文本進行分類整理，構(gòu)建“我國耕地占補平衡政策譜系”;并確定52項耕地占補平衡相關(guān)政策文本

6、為研究樣本;經(jīng)過編碼和政策主題頻數(shù)統(tǒng)計，對政策內(nèi)容文本進行量化分析。第三，政策內(nèi)容分析重點研究了耕地占補平衡政策的“靜態(tài)結(jié)構(gòu)”，而要實現(xiàn)政策目標必須將政策付諸實施，也就是說政策過程更是一個“動態(tài)運行”的過程，即實現(xiàn)政府行政由“言”到“行”的過程。本文從政策運行過程分析的邏輯出發(fā)，全面分析耕地占補平衡政策議程、政策制定、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評估和政策調(diào)整各環(huán)節(jié)存在的問題，以及系統(tǒng)研究政策動態(tài)運行網(wǎng)絡(luò)的循環(huán)過程。
　　再次，基于

7、對耕地占補平衡政策主體構(gòu)成、內(nèi)容文本和動態(tài)運行過程的系統(tǒng)分析，本文揭示耕地占補平衡政策存在的主要問題:第一，多元政策目標的非協(xié)調(diào)性;第二，政策內(nèi)容設(shè)計缺陷;第三，政策主體互動不充分;第四，政策運行公眾參與不足;第五，政策執(zhí)行偏差;第六，政策評估環(huán)節(jié)缺位。通過進一步分析，從根源上查明耕地占補平衡政策問題的成因在于:缺乏對政策問題動態(tài)性的認識、政策共同體缺失、政策制定網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)失衡、政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)未形成合力、政策運行網(wǎng)絡(luò)的循環(huán)阻隔，以及政策網(wǎng)絡(luò)

8、規(guī)則失范。
　　最后，本文提出優(yōu)化耕地占補平衡政策的對策建議:第一，樹立“耕地資源政策價值”理念，優(yōu)化國土空間格局;第二，建立“經(jīng)濟—社會—生態(tài)—文化”多重平衡的政策目標體系;第三，組建耕地占補平衡政策共同體;第四，優(yōu)化耕地占補平衡政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu);第五，轉(zhuǎn)變地方政府的行政角色。
　　通過研究，本文得出如下結(jié)論:(1)實現(xiàn)多元政策目標的協(xié)調(diào)有序是決定耕地占補平衡政策未來走向的前提條件;(2)調(diào)整和優(yōu)化政策內(nèi)容是完善耕地占補平衡政