河北省法治政府評估指標體系構(gòu)建及路徑分析

1、<p>　　河北省法治政府評估指標體系構(gòu)建及路徑分析</p><p>　　摘 要 法治政府評估活動既是對全球化法治指數(shù)浪潮的回應(yīng)，也是發(fā)軔于我國法治政府建設(shè)的客觀要求。法治政府評估指標體系對法治河北建設(shè)具有重要意義。法治機關(guān)評估指標體系應(yīng)當遵循科學(xué)性、實用性、多元化、區(qū)分原則加以構(gòu)建；測評方式要綜合運用網(wǎng)上測評、實測等多種方式；此外，要建立評估指標的動態(tài)調(diào)整機制。 </p><p&g

2、t;　　關(guān)鍵詞 法治評估 指標體系 實測 </p><p>　　基金項目：本文系申靜主持的2014河北省人力資源和社會保障廳課題《河北省法治型機關(guān)的指標體系的構(gòu)建及其實現(xiàn)路徑》（課題編號為JRS-2014-8002）及2015河北省社科基金《國家治理現(xiàn)代化視野中法治河北實現(xiàn)路徑研究》的課題成果（課題編號為HB15FX046）。 </p><p>　　作者簡介：申靜，河北大學(xué)政法學(xué)院講師，研

3、究方向：行政法學(xué)；杜媛媛，衡水學(xué)院法政系，副教授。 </p><p>　　中圖分類號：D67 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-218-02 </p><p>　　量化法治、法治評估運動作為評價、推進法治建設(shè)的重要途徑在全球范圍內(nèi)興起。在我國，法治政府評估活動既是對全球化法治指數(shù)浪潮的回應(yīng)，也是發(fā)軔于我國法治政府建設(shè)的客觀要求。法治政府評估是法治政府建構(gòu)的重要驅(qū)

4、動力，為法治政府建設(shè)提供了標尺和檢驗依據(jù)。如何設(shè)計一套科學(xué)的法治政府評估指標體系，將法治這一價值導(dǎo)向的豐富內(nèi)涵和基本構(gòu)成要素予以量化以客觀衡量、檢測、指引法治政府建設(shè)是一項重要課題。 </p><p>　　一、河北省建立法治政府評估指標體系的規(guī)范梳理 </p><p>　　從規(guī)范層面看，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確要求：“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標

5、體系和考核標準”。2015年《河北省人民政府關(guān)于深入推進依法行政加快建設(shè)法治政府的實施意見》中明確指出：“完善法治政府建設(shè)指標體系?！鄙鲜鑫募砻髁它h中央、國務(wù)院以及河北省政府著力推進法治政府指標體系的建立和完善，為法治政府指標建設(shè)指明了方向，提供了制度支撐。在立法層面，河北省尚沒有在省級層面制定有關(guān)法治政府指標體系的法律規(guī)范，存在立法空白。 </p><p>　　二、河北省建立法治政府評估指標體系的必要性分析

6、</p><p>　　當前，河北省正在全面推進法治政府建設(shè)，建設(shè)法治河北。法治政府評估指標體系對法治河北建設(shè)具有重要意義。 </p><p>　?。ㄒ唬┖饬俊z驗法治政府建設(shè)的標尺 </p><p>　　法治政府指標體系具有“認知與評價”功能，是衡量、檢驗法治政府建設(shè)的標尺。河北省法治政府建設(shè)水平在全國并未位居前列，通過法治政府評估可以客觀評價各級政府及其部門法治建

7、設(shè)發(fā)展水平，發(fā)現(xiàn)制約和影響依法行政的主要問題和薄弱環(huán)節(jié)，進而尋找改進措施。量化法治中測評得分、城市得分排行榜等有助于各級政府和部門比照指標體系，與其他測評對象橫向進行對比，尋找差距， 進而定位下一步法治建設(shè)的著力點。 </p><p>　?。ǘ榉ㄖ握ㄔO(shè)指明方向 </p><p>　　法治政府作為一種價值評估是法治政府建設(shè)的重要抓手和推動力。以量化法治的方式推行法治建設(shè)不失為一條有效

8、途徑。評估具有多重功能，除了評價功能外，還具有指引功能。評估指標中蘊含著科學(xué)、合理的法治方式，對治國理政具有重要參考價值，可以為法治政府建設(shè)指明前進的動力和方向，有助于國家治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)，實現(xiàn)政府善治。 </p><p>　　三、河北省法治政府指標體系構(gòu)建的路徑分析 </p><p>　　“法治評估指標是評估活動的核心，直接決定評估效果的關(guān)鍵?！痹O(shè)計一套科學(xué)的評估指標體系和考核標準有

9、助于對法治機關(guān)建設(shè)的成效進行衡量，通過評估便于發(fā)現(xiàn)法治機關(guān)建設(shè)中存在的問題，進而提出有針對性改進對策，為法治機關(guān)建設(shè)提供參考。將法治政府的內(nèi)在要求分解、量化、細化，設(shè)計一套可統(tǒng)一適用于各行政機關(guān)的指標體系并非一件易事，受制于諸多因素。 </p><p>　?。ㄒ唬┓ㄖ螜C關(guān)評估指標體系建構(gòu)的原則 </p><p>　　1.科學(xué)性原則：指標設(shè)計的科學(xué)性直接決定了測評結(jié)果的公正性和可信度。指標研

10、發(fā)團隊要依據(jù)法治政府建設(shè)的要求和現(xiàn)狀合理選擇指標觀測點、確定分值權(quán)重和評估方法。要通過試測、試錯來不斷調(diào)整修正指標體系，以保證其科學(xué)性和合理性。 </p><p>　　指標的科學(xué)性要求定性準確、定量精確。現(xiàn)有的指標設(shè)計仍以定性研究為主，這一點無法與國際實踐接軌。河北省法治政府指標體系應(yīng)當將定性和定量有機結(jié)合，注重量化分析，收集數(shù)據(jù)后依據(jù)指標體系進行賦分，最后呈現(xiàn)客觀精確的數(shù)字。 </p><p

11、>　　指標設(shè)計的科學(xué)性要求合理平衡客觀指標與主觀指標的比例。主觀指標是以公眾對法治機關(guān)建設(shè)的主觀評價進行賦分。在評估中引入主觀指標是公眾參與與協(xié)商民主的體現(xiàn)，公眾作為法治政府建設(shè)的親歷者、體驗者具有一定的發(fā)言權(quán)。其缺陷在于公眾作為評價主體的能力具有有限性，不同的測評對象因其價值取向、認知等因素影響難以做出真正客觀、中立的評價，測評數(shù)據(jù)易產(chǎn)生波動性?？陀^指標則可以有效克服主觀指標的諸多缺陷，以結(jié)果為導(dǎo)向，可有效保證測評結(jié)果的客觀性。

12、因而在指標設(shè)計中客觀指標和主觀指標應(yīng)當有機結(jié)合，且客觀指標的權(quán)重應(yīng)遠大于主觀指標。 </p><p>　　指標設(shè)計的科學(xué)性要求正確處理普適性與創(chuàng)新性之間的關(guān)系。評估指標設(shè)定應(yīng)當具有一定的普適性。在同一時期內(nèi)依據(jù)該指標可以對不同的行政機關(guān)法治建設(shè)狀況進行排序?qū)Ρ?。“法治政府所具有的共同性、普遍性?nèi)涵應(yīng)當成為評估指標體系的基礎(chǔ)”。此外，在指標設(shè)置中，也應(yīng)當為各機關(guān)法治建設(shè)的創(chuàng)新行為留一定的分值。這種考量與我國法治建設(shè)

13、的進路有關(guān)，“地方先行先試”是為國家法治探尋突破口的基本方略。各機關(guān)的法治創(chuàng)新行為可以加分，進而提高區(qū)分度，以鼓勵其進行制度創(chuàng)新。 </p><p>　　2、 實用性原則：法治政府內(nèi)涵豐富，有些要素可以量化，有些要素?zé)o法量化。要確保設(shè)計出的指標具有實用性和可操作性。量化法治離不開數(shù)據(jù)統(tǒng)計和定量分析，指標可以通過打分的方式“落地”方可具有實際操作性。以政府信息公開為例，《條例》規(guī)定了政府主動公開信息的義務(wù)，主動公開

14、具有廣泛性，在指標中無法窮盡所有的需主動公開事項，遵循實用性原則，可選取財政預(yù)決算公開、行政處罰信息公開等重點事項進行測試。 　　3.多元化原則：現(xiàn)有的指標具有趨同性，沒有充分凸顯地方特色。實踐中，不同地區(qū)法治發(fā)展進度和關(guān)注點差異較大，各地指標設(shè)計也不須一刀切，可以在遵循法治政府統(tǒng)一標準的前提下，充分發(fā)揮地方特色，突出重點，進行制度創(chuàng)新。多元化是地方指標體系的發(fā)展趨勢。仍以信息公開為例，有的省份如北京市、上海市信息公開制度已經(jīng)形成長效

15、機制。如果選擇政府信息公開指南、年報等制度進行考核，得分都是滿分，這時考核無法發(fā)揮“引導(dǎo)”功能。同一指標對于法治落后地區(qū)而言具有評價和考核的意義，這些地區(qū)信息公開的規(guī)范化建設(shè)亟待加強，有必要將其作為法治建設(shè)指標進行考核，進而形成驅(qū)動力。河北省法治政府構(gòu)建應(yīng)當著眼于河北省法治政府建設(shè)的目標、任務(wù)，突</p><p>　　4.區(qū)分原則：測評指標的設(shè)計要遵循區(qū)分原則，針對測評對象的不同，選擇相應(yīng)的測評指標。我國實行條塊

16、分割的管理體制，不同層級的政府、不同的政府職能部門行政管理職權(quán)存在很大差異，法治建設(shè)的內(nèi)容也不盡完全相同。從縱向看，省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作重點存在差異；以重大行政決策為例，其主體一般為縣級以上人民政府；從橫向看，同級政府工作部門之間職能差異也較大。有些部門直接與公民打交道，行政執(zhí)法事項較多，如食藥局、公安局；而有些部門不直接面向相對人，如統(tǒng)計局等。綜上，測評指標應(yīng)當遵循“政府與部門分開、區(qū)分部門類別”的原則分別予以設(shè)計。筆者傾向

17、于先參照法治政府的評估指標設(shè)置出一套通用的法治機關(guān)的評估指標，在此基礎(chǔ)上依據(jù)每個機關(guān)的不同特點“因地制宜”地對指標進行調(diào)整，增強其針對性。 </p><p><b>　?。ǘ┰u估的方式 </b></p><p>　　評估的方式選擇直接關(guān)系評估結(jié)果的科學(xué)性?！胺ㄖ沃笜朔椒ǖ倪x擇取決于評估的目的、評估層次、評估對象等多方面內(nèi)容?！?從實踐來看，評估主要采用以下兩種方式：

18、 </p><p>　　一是網(wǎng)上評測。在大數(shù)據(jù)時代和網(wǎng)絡(luò)時代，政府信息公開的步伐日益加快，許多測評數(shù)據(jù)可以從政府門口網(wǎng)站進行查詢。網(wǎng)上測評以其便捷、成本、效率高等優(yōu)勢日益獲得測評項目組的青睞，逐漸成為測評不可或缺乃至優(yōu)先選擇的方式。其缺陷在于網(wǎng)上測評多針對該制度有無建立，無法測評出該制度的實施效果。以政府信息公開指南為例，網(wǎng)絡(luò)檢索僅能查到該城市有無指南，通過實地測評可得知指南中的渠道是否暢通、便民。 </p

19、><p>　　二是實測。實地測評注重用戶體驗，測評員通過親身體驗獲取一手、直觀和鮮活的信息及數(shù)據(jù)。以政府信息公開為例，申請人可以通過郵寄申請、打電話、發(fā)傳真等實測方式對該依申請渠道是否便民進行測評，并可以提出有針對性的建議。這種“親歷者”體驗式的測評方式既關(guān)注靜態(tài)的制度建設(shè)，又關(guān)注制度的運行效果。通過體驗，測評人可以對該城市的法治建設(shè)狀況有更為客觀的評價，了解制度是否在實踐中得以落實，可準確“把脈”，找到法治建設(shè)中存

20、在的問題，進而有針對性的開出“藥方”，提出改進對策。其缺陷在于：一是測評成本較高，須委派人員奔波至各城市進行實地測評，耗費大量差旅費、住宿費、郵寄費等費用。二是實地測評通常派一至兩人進行三次以內(nèi)實地測評。該樣本和數(shù)據(jù)能否全面、客觀的反映出該部門的法治建設(shè)狀況，是否會出現(xiàn)“以偏蓋全”，是實測需要重點考慮的內(nèi)容。 </p><p>　　綜上所述，網(wǎng)絡(luò)測評、實測等方式均具有其優(yōu)勢和局限性，不能僅倚重單一測評方式，建議以

21、組合的方式進行測評，彌補單一模式帶來的信息不對稱和不完整。在方法選擇上，要注重科學(xué)性和可操作性，同時進行成本效益分析，在不影響測評結(jié)果的前提下，盡量選擇成本低的測評方式。 </p><p>　?。ㄈ┰u估指標的動態(tài)調(diào)整機制 </p><p>　　正如楊小軍教授所言：“法治政府建設(shè)與法治發(fā)展一樣具有漸進性特征”，作為評估法治政府的指標體系自然也不能一成不變。應(yīng)當建立評估指標的動態(tài)調(diào)整機制，部

22、分指標尤其是動態(tài)指標要隨著法治政府建設(shè)實踐及時進行調(diào)整，以確保指標設(shè)置的科學(xué)性、合理性。例如政府信息公開指南這一觀測點，如果該項指標得分率連年在90%以上，說明信息公開指南制度建設(shè)已形成長效機制，再對其繼續(xù)觀測的意義不大，區(qū)分度也不高。因而，該項指標應(yīng)當及時調(diào)整，降低分值或者取消。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1]王敬波.

23、法治政府的評估主體、指標與方法.改革.2014（9）. </p><p>　　[2]戟浩飛.法治政府指標評估體系研究.行政法學(xué)研究.2012（1）. </p><p>　　[3]付子堂、張善根.地方法治建設(shè)及其評估機制探析.中國社會科學(xué).2014（11）. </p><p>　　[4]錢弘道，等.法治評估及其中國應(yīng)用.中國社會科學(xué).2012（4）.</p>