略論中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)社會(huì)公平正義問題

1、<p>　　略論中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)社會(huì)公平正義問題</p><p>　　內(nèi)容摘要：城鎮(zhèn)化進(jìn)程要求維護(hù)社會(huì)公平正義，不是一方受益而另一方受損，而是遵循帕累托改進(jìn)原則，保證參與經(jīng)濟(jì)主體能夠公平競(jìng)爭(zhēng)。政府要力求構(gòu)造全新工農(nóng)關(guān)系、深化土地管理改革、全面推動(dòng)戶籍制度改革、建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度等措施，這既事關(guān)社會(huì)公平正義本身，又是城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的保證。 </p>

2、<p>　　關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 公平正義 體制創(chuàng)新 </p><p>　　中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社會(huì)不公平現(xiàn)象及原因 </p><p>　?。ㄒ唬耙赞r(nóng)補(bǔ)工”：農(nóng)民變成弱勢(shì)群體 </p><p>　　中國(guó)城鎮(zhèn)化過程同樣是產(chǎn)業(yè)興起與不斷升級(jí)的過程。工業(yè)是城鎮(zhèn)化必要的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之一，沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城市必將成為“人造空城”。為給工業(yè)輸血，我國(guó)的做法是“以農(nóng)補(bǔ)工”。 &l

3、t;/p><p>　　從古至今，我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)。重農(nóng)抑商政策貫穿了整個(gè)漫長(zhǎng)的封建社會(huì)，奇怪的“重農(nóng)抑商”政策并沒有導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的大發(fā)展。從“帕累托改進(jìn)”到‘帕累托最優(yōu)”原則分析，重農(nóng)抑商政策本身就是錯(cuò)誤的，只有工農(nóng)業(yè)協(xié)同發(fā)展，才會(huì)使農(nóng)業(yè)與工業(yè)共同繁榮。當(dāng)然，還有一大重要因素是：土地所有制的缺陷，在封建社會(huì)，農(nóng)民因?yàn)闆]有土地的所有權(quán)而喪失了勤奮勞作的熱情，不但農(nóng)業(yè)不景氣，最終還因土地的種種苛捐雜稅爆發(fā)了農(nóng)民起義。直到外國(guó)列

4、強(qiáng)的對(duì)華戰(zhàn)爭(zhēng)改變了一切，民國(guó)初年，為“振興實(shí)業(yè)、改良商貨”，以及振興民族資本主義工商業(yè)，“重商輕農(nóng)”思想開始萌芽。讓人遺憾的是“重商輕農(nóng)”之國(guó)策，仍然沒有帶來工業(yè)的大繁榮。沒有農(nóng)業(yè)的發(fā)展，工業(yè)自然失去了發(fā)展的動(dòng)力。新中國(guó)成立后，我國(guó)理順了三大產(chǎn)業(yè)的發(fā)展布局關(guān)系，確立了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)發(fā)展地位，相對(duì)于封建主義時(shí)期，農(nóng)業(yè)取得了前所未有的發(fā)展。 </p><p>　　改革開放后，政府加大了對(duì)工業(yè)的投入，卻對(duì)農(nóng)業(yè)的重視程度開始

5、下降。國(guó)家農(nóng)業(yè)投入總量嚴(yán)重不足。1978年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中農(nóng)業(yè)再投入份額為39.4，到1989年下降為31.6，如果以1979年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中再投入農(nóng)業(yè)內(nèi)份額為基數(shù)，1980-1988年間平均每年少投入農(nóng)業(yè)的資金總量為50億元。但奇怪的是為什么中國(guó)改革開放后，農(nóng)業(yè)還會(huì)取得驚世成就，少得可憐的耕地，卻能養(yǎng)活全世界五分之一的人口呢？這里不難發(fā)現(xiàn)，從1978年后，我國(guó)開始對(duì)土地進(jìn)行了改革，把土地的使用權(quán)交給農(nóng)民，為了能吃飽肚子，農(nóng)民夜以繼日地勞作。三

6、十多年過去了，人們又猛然發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民卻成了數(shù)量龐大的弱勢(shì)群體。 </p><p>　　1978-2006年黨和政府對(duì)農(nóng)業(yè)的做法是“多取少予”，價(jià)格剪刀差，農(nóng)業(yè)稅收，加上物價(jià)上漲，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格卻相對(duì)固定，多因素共同作用，最終把農(nóng)民幾乎逼上絕路。憑什么中國(guó)工業(yè)的發(fā)展、中國(guó)城市化的推進(jìn)就要將近全國(guó)三分之二的人口來付出沉重的代價(jià)呢？談得上公平與正義嗎？直到2006年，我國(guó)才完全取消農(nóng)業(yè)稅，開始走上反哺農(nóng)業(yè)的道路。幾年過去了，

7、農(nóng)民的處境卻沒有較大的改觀，棄耕現(xiàn)象還很嚴(yán)重。顯然，中國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村發(fā)展滯后還另有病因。 </p><p>　?。ǘ┩恋厮兄贫热毕荩恨r(nóng)民成為真正的“無產(chǎn)者” </p><p>　　我國(guó)的土地所有權(quán)分為國(guó)有和集體所有。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這在土地僅用作耕作，工業(yè)發(fā)展滯后，城鎮(zhèn)水平低下的時(shí)期，國(guó)家通過這種安排把土地分給農(nóng)民，極大地調(diào)動(dòng)其生產(chǎn)積極性，農(nóng)村發(fā)展在這一時(shí)期是一片欣欣向榮。

8、 </p><p>　　伴隨著工業(yè)化水平的提高、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城鄉(xiāng)間的收入差距很快被拉開，特別是住房商品化之后，土地甚比黃金貴。為了市政建設(shè)、或者是商品住宅開發(fā)，把原屬于農(nóng)民的耕地和宅基地直接占用、或者低價(jià)收購(gòu)，農(nóng)民不同意就強(qiáng)拆，這種現(xiàn)象幾乎發(fā)生在中國(guó)所有城市。面對(duì)政府的強(qiáng)拆，中國(guó)的拆遷戶農(nóng)民如同一只可憐的蟲子。問題的根源眾所周知，中國(guó)土地制度規(guī)定只準(zhǔn)我吃你，不準(zhǔn)你吃我，當(dāng)政府出于某種需要時(shí)，農(nóng)民手頭的使用權(quán)

9、就算不了什么了。產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)有或集體所有，這模糊不清的文字游戲，字里行間潛藏著滑稽與不公。中國(guó)農(nóng)民的命運(yùn)有何改變，不是看城鎮(zhèn)化如何推進(jìn)，首先得看土地制度如何改變了。 </p><p>　?。ㄈ┲袊?guó)城市等級(jí)化：隱藏著巨大的不公平性 </p><p>　　從“城市”來源來講，我國(guó)城市大多是政府主導(dǎo)型城市。政務(wù)中心便是中心，基本上每個(gè)城市背后都有一個(gè)權(quán)力級(jí)別不等的政治中心。當(dāng)?shù)卣诔鞘邪l(fā)展中具

10、有關(guān)鍵的作用。城市規(guī)模愈大，行政級(jí)別愈高，自然支配權(quán)力就愈大，最終還是因?yàn)榇髾?quán)力造就更大規(guī)模城市，大權(quán)力造就大城市、大城市權(quán)力更大。形成中國(guó)特色的“造城運(yùn)動(dòng)”。這種人造城市不但空間布局不合理，而且行業(yè)間關(guān)聯(lián)度差，效率低下。 </p><p>　　拼“權(quán)力”謀城市發(fā)展的運(yùn)作模式，其間隱藏著巨大的不公平性。一是區(qū)域發(fā)展差距拉大，中西部城市會(huì)越來越落后；二是城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，特別是與城鎮(zhèn)化無緣的鄉(xiāng)村地區(qū)，將逐漸變成被遺忘的

11、角落。 </p><p>　?。ㄋ模艏贫扰で袊?guó)城鎮(zhèn)化：農(nóng)民被隔離在現(xiàn)代城市文明之外 </p><p>　　戶籍“城墻”導(dǎo)致了社會(huì)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)、城市等級(jí)制和區(qū)域社會(huì)發(fā)展不均衡。戶籍制度主要通過粘附、控制和排斥三種機(jī)制達(dá)至對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的扭曲。中國(guó)現(xiàn)行戶籍具有限制自由遷移、識(shí)別身份、隱藏福利等多重功能。特別是戶籍制度違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律對(duì)人的遷徙和自由流動(dòng)的管制，間接扭曲其他相關(guān)生產(chǎn)要素和資源的優(yōu)

12、化配置，扭曲中國(guó)城鎮(zhèn)化。 </p><p>　　雖然近些年國(guó)家政策開始向農(nóng)村傾斜，但與農(nóng)民龐大的支出相比，國(guó)家給與農(nóng)民的補(bǔ)償卻是杯水車薪。為了支付子女高昂的學(xué)費(fèi)、為了讓子女跳出農(nóng)門、為防老而貯蓄、為生老病死急用，大批農(nóng)民工被迫背井離鄉(xiāng)，參與城市建設(shè)與維護(hù)。當(dāng)一座座現(xiàn)代文明城市拔地而起，農(nóng)民工便會(huì)收起行囊，踏上回家的路、抑或?qū)ふ倚碌臈⒌亍?</p><p>　　粘附在戶籍上最大的隱形福利，

13、不是養(yǎng)老、醫(yī)療，也不是城市市政設(shè)施，而是教育。外來人口對(duì)于戶籍的要求并不高，他們最希望獲得的是孩子的平等教育機(jī)會(huì)，其次才是養(yǎng)老等。子女教育、享受公平的教育資源已經(jīng)是所有外來人口最關(guān)心的事。遺憾的是城市教育資源奇缺，優(yōu)質(zhì)教育資源更是稀缺，借讀費(fèi)動(dòng)輒數(shù)萬；與此同時(shí)，農(nóng)村的教育資源正在加速萎縮。 </p><p>　　農(nóng)民工的雙手建起的現(xiàn)代文明城市，到頭來卻被隔離在城市之外，問題的根源不在城鎮(zhèn)化本身，傳統(tǒng)的戶籍制度才是

14、真正的病原體。顯然，要推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，必須穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革。 　　兼顧社會(huì)公平正義的城鎮(zhèn)化政策思路 </p><p>　　（一）構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系：一種雙贏的城鄉(xiāng)發(fā)展模式 </p><p>　　幾十年來，國(guó)家推行以農(nóng)補(bǔ)工的政策把農(nóng)民變成弱勢(shì)群體。林毅夫從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度估算了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)政府目標(biāo)函數(shù)中的結(jié)構(gòu)參數(shù)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，城市工人的福利所占權(quán)重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民的福利。此外，政府也

15、更重視資本積累而輕視居民福利。 </p><p>　　在未來城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，國(guó)家大的方針是要以工補(bǔ)農(nóng)。那么，新時(shí)期的以工補(bǔ)農(nóng)不能再走計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以農(nóng)補(bǔ)工的老路。簡(jiǎn)單地講，不能以剝奪城鎮(zhèn)戶口居民的利益為代價(jià)去反哺農(nóng)民，所以需要在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。 </p><p>　　以上所述新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，是一種雙贏的模式。這種模式既符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展

16、規(guī)律，幫助農(nóng)業(yè)走出困境、工商業(yè)求得發(fā)展，同樣也體現(xiàn)了社會(huì)公平正義。 </p><p>　?。ǘ└母飸艏贫龋航?guó)民信息系統(tǒng) </p><p>　　戶籍制度不改，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就找不到真正歸宿，更談不上讓農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化利益，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程最終會(huì)走入困境。如何進(jìn)行戶籍制度改革，值得深思。 </p><p>　　改革戶籍制度方向是：建立統(tǒng)一國(guó)民信息系統(tǒng)?；诠裆矸葑C號(hào)

17、碼，以網(wǎng)絡(luò)為依托的綜合信息管理系統(tǒng)。個(gè)人教育情況、就業(yè)失業(yè)情況、收入情況、納稅情況、醫(yī)療情況和住房情況，甚至是個(gè)人的信用情況、犯罪記錄等都記錄在其中。剝離原有戶籍制度身上隱藏的多項(xiàng)權(quán)利。 </p><p>　　戶籍制度改革最核心的內(nèi)容，不是制度設(shè)計(jì)的調(diào)整，而是與此相關(guān)的利益調(diào)整。目前與戶籍掛鉤的個(gè)人權(quán)利主要有：政治權(quán)利、社會(huì)保障、就業(yè)權(quán)利、教育權(quán)利、計(jì)劃生育、義務(wù)兵退役安置政策和標(biāo)準(zhǔn)、交通事故人身?yè)p害賠償?shù)取Ｒ陨?/p>

18、權(quán)利現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民間的差別較大。戶籍改革就是要賦予農(nóng)村居民以城鎮(zhèn)居民同等權(quán)利，要配套銜接好教育醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等一系列公民權(quán)利。 </p><p>　　改革的阻力不是城里人了，也不是農(nóng)民，而是政府。政府要為改革支付巨大成本，特別是地方政府的責(zé)任更大。中國(guó)社科院發(fā)布的藍(lán)皮書指出，今后20 年內(nèi)，中國(guó)將有近5 億農(nóng)民需要實(shí)現(xiàn)市民化，人均市民化成本為10 萬元，為此至少需要40萬億-50萬億元的成本。 </p&

19、gt;<p>　　戶籍制度改革后，地方政府要為龐大的外來流動(dòng)人口支出巨額的教育、就業(yè)和社會(huì)保障費(fèi)用。流動(dòng)人口越多的城市，其壓力就越大。就論現(xiàn)在這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)支付能力，單靠地方政府是解決不了的。緩解政府的財(cái)政壓力的方法有：一是對(duì)外來人口多的城市進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼或者財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；二是分年限給予外來人口本市的各種待遇。目前改革戶籍制度最大的難點(diǎn)，是大城市存在高考紅利。 </p><p>　?。ㄈ└镄卢F(xiàn)行土地

20、制度：從維護(hù)農(nóng)民權(quán)益角度推進(jìn)城鎮(zhèn)化 </p><p>　　土地產(chǎn)權(quán)主體模糊不清，不光是農(nóng)民的權(quán)益得不到保障，有失社會(huì)公平正義之外，它還是我國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)的主要障礙。曾經(jīng)土地是農(nóng)民的命根，今天土地是農(nóng)民養(yǎng)老的依靠，是自己精神的家園，是落葉歸根的地方。城鎮(zhèn)化不能以損害農(nóng)民利益為代價(jià)，更不能把他們從賴以生存的土地上驅(qū)離，讓他們無依無靠。 </p><p>　　要革新中國(guó)現(xiàn)行的土地制度，首先要從土地

21、確權(quán)開始，做好農(nóng)村集體土地的確權(quán)頒證工作。其次是要建立并完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，將土地商品化，在土地經(jīng)營(yíng)者之間進(jìn)行合理流動(dòng)。要保證土地使用權(quán)的順利流轉(zhuǎn)，就要想法建立土地使用權(quán)市場(chǎng)即土地租賃市場(chǎng)。 </p><p>　　土地租賃市場(chǎng)要分為兩級(jí)：一級(jí)土地租賃市場(chǎng)是土地所有者（集體組織）與土地使用者之間的交易市場(chǎng)。二級(jí)土地租賃市場(chǎng)是土地使用者之間的交易市場(chǎng)。目前，土地大多在普通農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)。要真正充分利用土地資源，還要

22、大力培育二級(jí)土地租賃市場(chǎng)，通過市場(chǎng)化手段促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。 </p><p>　?。ㄋ模┩晟聘采w城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度：為被城鎮(zhèn)化農(nóng)民消除后顧之憂 </p><p>　　根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況來看，覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度首先要做好的是城鄉(xiāng)保障統(tǒng)籌。通過恰當(dāng)?shù)穆?lián)結(jié)機(jī)制實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的良性互動(dòng)。這里需要把“覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障”與“統(tǒng)一的社會(huì)保障”加以區(qū)分。城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會(huì)保障指的按照一個(gè)保障標(biāo)準(zhǔn)在

23、城鄉(xiāng)之間推行，是在未來中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后應(yīng)該執(zhí)行的保障標(biāo)準(zhǔn)，目前，中國(guó)還不具備這個(gè)財(cái)力。但是農(nóng)村一部分特殊人群可以參照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。一類是進(jìn)城農(nóng)民工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工；另一類是失地農(nóng)民。伴隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，以上人群數(shù)量逐漸增加，納入城市社會(huì)保障體系的人數(shù)也會(huì)逐年增加，二元結(jié)構(gòu)最終消除。 </p><p><b>　　結(jié)論 </b></p><p>　　構(gòu)建新型工農(nóng)、

24、城鄉(xiāng)關(guān)系；改革戶籍制度；革新現(xiàn)行土地制度；完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度。這四點(diǎn)兼顧社會(huì)公平正義的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，主要是為了消除社會(huì)公平正義在實(shí)現(xiàn)過程中的制度障礙和政策障礙。當(dāng)然，除此之外，一個(gè)國(guó)家的公平正義還得寄望于社會(huì)公平保障體系和制度的建立。靠制度來保障人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利。城鎮(zhèn)化成功與否，不能單以城市數(shù)量和城市人口的增長(zhǎng)來判斷，城鎮(zhèn)化應(yīng)該更加注重增長(zhǎng)“質(zhì)量”，即社會(huì)公平正義、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展問題。如果我們一味地追求城鎮(zhèn)化率，就如同

25、對(duì)農(nóng)村竭澤而漁，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也會(huì)止步不前?？傊袊?guó)未來的城鎮(zhèn)化應(yīng)該是公平正義的、充滿關(guān)愛的、和諧互動(dòng)的城鎮(zhèn)化。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　1.中國(guó)農(nóng)業(yè)投入問題研究課題組.農(nóng)業(yè)投入：獨(dú)特的歷史難題與嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)選擇—中國(guó)農(nóng)業(yè)投入問題研究報(bào)告[J].山西農(nóng)經(jīng)，1994（6） </p><p>　　2.陸益