主權財富基金監(jiān)管重點及對中國的啟示

1、<p>　　主權財富基金監(jiān)管重點及對中國的啟示</p><p>　　【摘要】主權財富基金由于它的特殊性，被越來越多的國家所接受。但是同時也是由于其特殊的背景，對主權財富基金的監(jiān)管也非常必要。現(xiàn)在中國已經(jīng)是世界第一外匯儲備大國，因此許多國家多中國的主權財富基金非常警惕。本文重點研究主權財富基金的監(jiān)管及中國面臨的問題以及啟示。 </p><p>　　【關鍵詞】主權財富基金 監(jiān)管 透明

2、度 金融保護 </p><p>　　主權財富基金的快速擴張和對金融市場的重要影響將監(jiān)管事宜提到日程之上。各國對各類基金的規(guī)范一般具有三個原因：保護投資者；確保市場完備性；提高市場穩(wěn)定性。從監(jiān)管目的上看，主權財富基金同其它基金是一致的，即保護投資人利益，促進金融市場的穩(wěn)定安全和高效運行。當然由于主權財富基金的主權性質(zhì)，不可避免地帶有政治方面的目的。 </p><p>　　一、主權財富基金監(jiān)管

3、現(xiàn)狀 </p><p>　　對主權財富基金的監(jiān)管包括三個層面：母國監(jiān)管、投資接受國監(jiān)管以及國際監(jiān)管。 </p><p>　?。ㄒ唬┠竾鴮χ鳈嘭敻换鸬谋O(jiān)管。 </p><p>　　在東道國的憂慮轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的投資障礙之前，主權財富基金母國若能建構起對本國主權財富基金的監(jiān)管體制，無疑可以降低東道國的擔心，保障海外投資的順利實現(xiàn)。同時，母國完善的監(jiān)管體制也有利于維護本國主

4、權財富基金的穩(wěn)定，進而有利于本國金融市場的穩(wěn)定。主權財富基金母國主要通過國內(nèi)立法的方式進行監(jiān)管。主權財富基金的規(guī)制有不同的形式，挪威和新加坡分別代表了兩種典型模式。 </p><p><b>　　1.挪威模式 </b></p><p>　　考慮到主權財富基金資產(chǎn)的國有性及龐大的規(guī)模，因此對主權財富基金制定專門的制度進行管理，對其資金來源和使用、主管部門的職責、運行體制

5、、信息報告制度等內(nèi)容都進行了詳細的規(guī)定。挪威政府制定了《挪威銀行法》、《政府石油基金法》等基本法律規(guī)范，對挪威政府養(yǎng)老基金的成立、公司治理及資產(chǎn)種類、資產(chǎn)結構以及投資倫理等方面做出了具體規(guī)定。 </p><p><b>　　2.新加坡模式 </b></p><p>　　這種模式認為主權財富基金本質(zhì)上仍是一個機構投資者，因此與其他市場主體適用同樣的法律規(guī)范，但是主權財富

6、基金與一般的公司在組織形式、運作模式上還是有所區(qū)別，因此在一般法律之外再做出特殊規(guī)定。新加坡的淡馬錫控股是由新加坡財政部全資擁有的政府控股公司，具體是由財政部的投資司來負責監(jiān)督它的運營和操作。淡馬錫的營運完全按照《新加坡公司法》以及其他適用于新加坡公司的法律和規(guī)定。 </p><p>　　（二）投資接受國對主權財富基金的監(jiān)管。 </p><p>　　對于眾多的西方發(fā)達國家和主權財富基金的潛

7、在投資地來說，主權財富基金的新型“國家資本主義”性質(zhì)，已經(jīng)引起了發(fā)達國家對新興經(jīng)濟體戰(zhàn)略性投資行為的恐懼，他們都爭先恐后地出臺一系列措施來保護本國的資本市場，限制主權財富基金的投資行為。 </p><p>　　目前澳大利亞、加拿大、日本、歐盟、法國和德國等已經(jīng)出臺或正在擬定相關政策和法律，包括證券規(guī)制和公司管理（Securities Regulation and Corporate Governance）、外國投

8、資診斷機構（Foreign Investment Vetting Agencies）、金融機構規(guī)制（Financial Institution Regulation）、戰(zhàn)略部門規(guī)制（Regulation of Strategic Sectors）以及反壟斷機構（Anti-Monopoly Agencies）等。美國對流入本國的主權財富基金制定了嚴格的準入標準和審查制度。主要是嚴格限制涉及國家安全與產(chǎn)業(yè)安全的投資，對主權財富基金的投資比重

9、加以限制。包括2007年7月，美國總統(tǒng)布什正式簽署的《2007年外商投資與國家安全法案》，以及2007年10月24日由國會通過的《外國投資與國家安全法案2007年修正案》，輿論界一致認為，該法案主要針對中國主權財富基金對美國的投資。 </p><p>　?。ㄈχ鳈嘭敻换鸬膰H監(jiān)管。 </p><p>　　1.國際監(jiān)管的必要性 </p><p>　　首先，接受國

10、的單邊監(jiān)管在缺乏監(jiān)督和控制的情況下容易導致保護主義，甚至會演變?yōu)樽璧K主權財富基金發(fā)展的法律壁壘。其次，不同的投資接受國各自設置不同的監(jiān)管標準和要求，令主權財富基金無所適從，增加了守法成本，也影響了資本的流動。為此，構建主權財富基金多邊監(jiān)管機制的思路逐漸被提上了日程。 </p><p><b>　　2.國際監(jiān)管框架 </b></p><p>　　國際上，2008年4月在

11、美國華盛頓特區(qū)舉行的西方7國財長會議和中央銀行行長會議提出了由IMF制定SWFs行為準則、OECD制定SWFs接受國行為指引的方針。它們分別就SWFs的透明度問題以及SWF投資接受國的金融保護行為作出了相關規(guī)定。 </p><p>　?。?）IMF“圣地亞哥原則”――關于SWFs的行為準則 </p><p>　　IMF于2008年3月的理事會上正式通過了制定主權財富基金最佳行為準則的決定，

12、于2008年10月公布。該準則又被稱為“圣地亞哥原則”，“圣地亞哥原則”主要圍繞SWFs的法律框架、目標、宏觀政策協(xié)調(diào)、公司治理結構、投資與風險管理框架等幾個方面展開，旨在規(guī)范和指導主權國家的投資行為及風險管理，建立一個開放透明的國際投資環(huán)境。而作為基礎貫穿上述各項內(nèi)容的則是被當作SWFs最大課題――透明度的問題。在SWFs透明度方面最被關心的是：政府對SWF的干預以及SWFs投資活動的真實情況。 </p><p&g

13、t;　?。?）關于SWFs及接受國的OECD準則 </p><p>　　2008年6月，0ECD發(fā)表了《0ECD關于SWF及接受國方針的宣言》。該宣言強化了投資接受國在對外國投資實施監(jiān)管時應當遵循的原則。包括：接受國不得設置針對國外投資的保護主義壁壘；接受國不得對條件相同的投資人予以區(qū)別對待；接受國只有在針對國內(nèi)或國外投資適用一般性規(guī)定不足以消除涉及國家安全的合理疑慮情況下，才能探討與投資相關的追加限制措施；在產(chǎn)

14、生涉及國家安全相關的合理疑慮時，接受國的投資保護措施應該是透明且可預見的；應該是與明確規(guī)定的國家安全方面的風險成比例的；而且在適用時應該確保履行說明責任。 　　二、主權財富基金監(jiān)管重點――透明度、金融保護 </p><p>　　就主權財富基金來講，透明度問題一直是主權財富基金監(jiān)管原則的重中之重。針對主權財富基金的監(jiān)管問題，各主權國家、國際組織的監(jiān)管實踐主要集中解決兩個核心問題，即透明度問題和金融保護問題，并在此

15、基礎上解決主權財富基金投資涉及的國家安全問題。 </p><p><b>　?。ㄒ唬┩该鞫?。 </b></p><p>　　主權財富基金的透明度指主權財富基金在運作過程中公開披露信息的程度，披露信息包括公司的基本情況、公司治理信息、風險控制以及具體的投資信息等。國際上衡量SWFs透明度主要有兩個標準：埃德溫、杜魯門標準以及國際主權財富基金研究機構的Linaburg―M

16、aduell透明度指標。 </p><p>　　由于主權財富基金的主權化性質(zhì)以及其追求投資利益的要求，導致主權財富基金透明度比較低；另一方面從SWFs母國的長期利益來看，對SWFs進行信息披露透明化和采取一定的法律規(guī)制也是必要的。因此透明度問題成為主權財富基金監(jiān)管重點。 </p><p><b>　?。ǘ┙鹑诒Ｗo。 </b></p><p>

17、　　西方對于主權財富基金之所以持謹慎的態(tài)度并設立嚴格的審查制度，是認為SWFs有可能對主權國的政治經(jīng)濟帶來這幾個方面的威脅：第一，歐美等國擔心主權財富基金的投資行為是出于政治目的，控制一些關系到國家安全、經(jīng)濟命脈的企業(yè)。第二，通過主權財富基金操縱商品價格?；谏鲜鲈?，SWFs境外投資可能成為引發(fā)政治爭議和摩擦的導火索，進而導致西方國家在金融和投資領域?qū)嵭斜Ｗo主義。 </p><p>　　全球處于“金融保護主義”

18、（financial protectionism）的邊緣。由于美國國會的反對，阿聯(lián)酋控股的迪拜港口世界公司被迫將2006年收購的美國港口運營業(yè)務完全轉(zhuǎn)交給一個美國實體；德國明確警告俄羅斯不要收購德國的油氣管線和公用事業(yè)公司。新西蘭也反對阿布扎比投資局收購機場的計劃。據(jù)《金融時報》2008年6月17日報道：美聯(lián)儲（Federal Reserve）已暫緩批準中國最大兩家銀行――中國工商銀行和中國建設銀行在美的經(jīng)營執(zhí)照，原因是擔憂中國主權財富

19、基金作為這兩家銀行最大股東的角色[ 工行、建行由中央?yún)R金投資公司注資，中央?yún)R金后被中國投資公司重組]。IMF首席經(jīng)濟學家西蒙?約翰遜認為，“這將是災難性的退步，并將很快導致其他形式的保護主義”；而摩根士丹利首席外匯經(jīng)濟學家任永力認為，“經(jīng)濟全球化將遭遇貿(mào)易保護主義之后新的重大障礙”。 </p><p>　　三、我國主權財富基金監(jiān)管面臨的問題 </p><p>　?。ㄒ唬┪覈鳈嘭敻换鹜该?/p>

20、度不夠。 </p><p>　　中國投資有限責任公司（以下簡稱“中投公司”）成立于2007年9月29日，是依照《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）設立的從事外匯資金投資管理業(yè)務的國有獨資公司。 </p><p>　　根據(jù)杜魯門標準進行分析，中投公司透明度總分為6分，高于2007年杜魯門所選的32只主權財富基金的平均水平，但是只是新西蘭的養(yǎng)老金基金的一半，透明度屬中等程度。按照Li

21、naburg―Maduell透明度指標分析，中國投資公司的L-M透明度指標是7分，還沒達到透明度指標最低要求（8分）。 </p><p>　　針對歐美國家要求對主權財富基金加強監(jiān)管和提高透明度。中投公司本身已經(jīng)表示，作為中國的主權財富基金，將在不違背商業(yè)利益的前提下，逐漸提高投資透明度，實行政企分開、自主經(jīng)營、商業(yè)化運作，在可接受的風險范圍之內(nèi)，實現(xiàn)長期的投資收益最大化。 </p><p>

22、;　?。ǘ┪覈鳈嘭敻换鹜该鞫鹊停?guī)模大容易遭遇金融保護。 </p><p>　　如上文所述，我國主權財富基金透明度比較低，同時其投資規(guī)模巨大，以及投資接受國擔心其政治目的會產(chǎn)生潛在的不安全影響，因此極容易導致對我國主權財富基金的金融保護行為。 </p><p>　　1988年，中國國家航空技術進出口公司收購美國飛機設備制造商MAMCO公司，并購案完成后，外資委員會經(jīng)審查認為該收購對國

23、家安全構成威脅，總統(tǒng)于是下令撤銷收購，理由在于收購方與中國政府的密切聯(lián)系可能加大國家安全威脅。2005年，中國海洋石油總公司（中海油）擬收購美國尤尼科石油公司并在價格上超過其他競爭者，但國會隨即反應強烈，多名議員認為“共產(chǎn)主義中國政府控制美國重要石油公司”帶來極大的國家安全問題，并準備為阻止該并購專門立法。中海油迫于壓力主動退出。以及前文所提到的美聯(lián)儲（Federal Reserve）已暫緩批準中國最大兩家銀行――中國工商銀行和中國建設

24、銀行在美的經(jīng)營執(zhí)照。 </p><p>　?。ㄈα魅胛覈闹鳈嘭敻换鹑笔野踩珜彶橹贫?。 </p><p>　　我國是吸引外資最多的國家之一，但是外資在帶來經(jīng)濟發(fā)展的同時，對我國重要企業(yè)的控制也伴隨風險，這種風險在涉及主權基金時可能更大。為了規(guī)避這種風險，許多國家都制定了國家安全審查制度并注意其對主權基金的監(jiān)管。國家安全審查是各國外資法中的基本制度，它基于國家安全理由而對外資審查并

25、相應限制。美國、歐盟成員等許多國家對外資的管制都基于該制度。 </p><p>　　反觀我國，國家安全審查的制度框架還未真正建立，也沒有特別措施應對外國主權基金對我國企業(yè)的并購?！斗磯艛喾ā分许槑峒啊鞍踩珜彶椤备拍?，部門規(guī)章對“國家經(jīng)濟安全”有一句原則性條款?！斗磯艛喾ā返?1條規(guī)定，“對外資并購境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營，涉及國家安全的，除依照本法規(guī)定進行經(jīng)營者集中審查外，還應當按照國家有關規(guī)定進行國家安

26、全審查?！贝藯l本身并非國家安全審查條款，僅提出該審查的必要性而已。而我國《外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》對安全審查制度也沒有詳細的規(guī)定[該部門規(guī)章第12條規(guī)定：“外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)并取得實際控制權，涉及重點行業(yè)、存在影響或可能影響國家經(jīng)濟安全因素或者導致?lián)碛旭Y名商標或中華老字號的境內(nèi)企業(yè)實際控制權轉(zhuǎn)移的，當事人應就此向商務部進行申報。當事人未予申報，但其并購行為對國家經(jīng)濟安全造成或可能造成重大影響的，商務部可以會同相關部門要求當事

27、人終止交易或采取轉(zhuǎn)讓相關股權、資產(chǎn)或其他有效措施，以消除并購行為對國家經(jīng)濟安全的影響?！盷。該條款幾乎對所有的關鍵程序問題都語焉不詳，例如商務部啟動程序的具體條件、進行程序的具體步驟。缺失具有可操作性的審查制度，對外資而言缺乏透</p><p>　　目前，有關主權財富基金的全球框架在IMF和OECD的主導下得以確立。一方面，要求主權財富基金能夠按照《圣地亞哥準則》的相關要求，不斷提高透明度；另一方面，投資接受國要

28、遵循相關行為準則，創(chuàng)造并保持自由開放的投資環(huán)境?？梢哉f，透明度與防范金融保護主義是一個問題的兩個不同側面。中國投資公司作為中國的主權財富基金，從成立開始，就由于其龐大的規(guī)模受到西方發(fā)達國家的密切注視，因此我們應該積極主動增加公司的透明度，防范金融保護主義。同時在引進外資時，我們還必須加強對流入主權財富基金的監(jiān)管。 </p><p>　?。ㄒ唬┙∪嚓P法律，加強法治化監(jiān)督。 </p><p>

29、;　　市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，加強法律制度建設是主權財富基金健康發(fā)展的基礎。鑒于當前我國主權財富基金運作管理中存在的諸多法律瑕疵，及中投公司管理主權財富基金的特殊性，國家可以借鑒挪威模式，為此專門制定法規(guī)。如制定《外匯資產(chǎn)管理法》、《國家外匯投資公司法》等，通過單行立法模式對中投公司有權管理國家外資資產(chǎn)的法律地位加以確認。并做出相關的特殊規(guī)定，如在投資管理方面，應規(guī)定公司需建立完備的決策機制和風險控制機制，對投資產(chǎn)品的比例、可投資行業(yè)的選擇

30、等做出較為嚴格的界定。在完善公司治理方面，應通過法律法規(guī)進一步明確中投公司董事任命，董事會成員的任職條件、職責，董事會秩序等，使公司建立起更為有效的公司治理機制。 </p><p>　　有效的監(jiān)督機制是保證資金安全和運作效率的關鍵。因此通過專門的法律法規(guī)建立有效的監(jiān)督機制非常必要，在明確中投公司監(jiān)管方與管理方基礎上，要求其定期向監(jiān)管機構提交投資報告、風險報告、績效報告等，依法加強公司的內(nèi)、外部監(jiān)督，促進公司的健康

31、運行，從而保證國家外匯資產(chǎn)的保值增值。 </p><p>　　（二）保持必要的透明度，加強與國際社會和本國公眾的溝通，應對金融保護。 </p><p>　　由于主權財富基金透明度比較低，容易遭到金融保護，不利于主權財富基金的長期發(fā)展，因此提高透明度勢在必行。中投公司的執(zhí)行原則是在不損害商業(yè)利益的前提下，適當提高公司投資行為的透明度。具體實施時，對于信息披露應區(qū)別對待，例如，關于公司治理結構

32、及一級市場投資，沒有必要也不可能保守秘密，因此可考慮完全透明化；而對于公司在二級市場上的資產(chǎn)組合，對外披露風險很大，按照行業(yè)慣例在投資過程中應當保密，可在交易已產(chǎn)生確定的結果時進行事后披露。 </p><p>　　中投公司作為有影響力的主權財富基金，應密切跟蹤研究美歐和有關國際組織關于主權財富基金的政策和輿論動向，代表政府主動地參與國際規(guī)則的制定，就自身對外投資戰(zhàn)略與美歐加強對話，減少對方誤判和阻力，多強調(diào)商業(yè)性

33、目標，適度增加透明度，以緩和“金融保護主義”抵觸情緒。國外主權財富基金已經(jīng)通過各種途徑進入我國市場[ 2007年初，迪拜港口世界集團獲得34. 76億元在青島建設集裝箱碼頭的項目； 11月6日，挪威央行投資管理公司（NBIM）在上海開設了代表處；兩天后，迪拜世界投資集團的全資子公司、阿聯(lián)酋最大另類投資基金Istithmar也在上海啟用了其亞洲投資總部。]。實際上我國已成為外國主權基金的主要投資目標國。據(jù)相關統(tǒng)計，我國已是主權基金投資的第

34、四大目標國。主權基金需要特別監(jiān)管，我國也應對外國主權基金對我們的投資充分關注并適度回應。因此，當前我國要密切關注流入我國的國外SWFs加強監(jiān)管。 </p><p>　　一是在市場準入的安全審查中堅持對等原則的同時，可參考國外的投資委員會制度，將國家安全以及保持競爭優(yōu)勢放在維護國家利益的首位。國家安全審查對于規(guī)范外資，尤其是應對主權基金這種特別的投資方式具有不可忽視的作用。我國應該充分認識到自己該領域的缺失，全面建

35、立程序透明的國家安全審查法律，在對外資開放與保護國內(nèi)穩(wěn)定之間尋求平衡，并特別關注外資中的特別類型，例如主權基金。 </p><p>　　二是在SWFs的投資領域與控股水平上，嚴格限制涉及國家安全與產(chǎn)業(yè)安全的投資，對SWFs的投資比重加以限制。 </p><p>　　三是加強對國外SWFs在我國境內(nèi)投資行為的跟蹤監(jiān)測分析。 </p><p><b>　　參考

36、文獻： </b></p><p>　　[1]巴曙松，SWFs 監(jiān)管研究，發(fā)展研究[J].2009，9. </p><p>　　[2]占云生，主權財富基金：現(xiàn)狀，爭端及監(jiān)管方向，上海金融學院學報[J]. 2008，5. </p><p>　　[3]趙小平.主權財富基金開展對外投資所面臨的外部投資環(huán)境和中國的對策，財貿(mào)經(jīng)濟[J].2009，6.</p&