高速公路運營管理信息公開問題研究

1、<p>　　高速公路運營管理信息公開問題研究</p><p>　　摘 要 高速公路管理中的養(yǎng)護與收費信息公開問題已成為社會普遍關注的焦點問題，針對高速公路養(yǎng)護與收費信息公開中存在的信息公開平臺空置、公開內容的“四多四少”現象，應著力從提高信息公開質量、加強對信息公開的監(jiān)督和確定信息公開標準等方面進行完善。 </p><p>　　關鍵詞 養(yǎng)護管理 收費管理 信息公開 </p&

2、gt;<p>　　基金項目：河北省交通廳科技計劃項目，編號：R2011159。 </p><p>　　作者簡介：許穎，中共河北省委黨校發(fā)展戰(zhàn)略研究所副研究員，法學博士。 </p><p>　　中圖分類號：C936 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2015）04-201-02 </p><p>　　高速公路是為社會經濟發(fā)展服務的重要基礎

3、設施，本不應該和高利潤、暴利行業(yè)等名詞有所關聯。但近年來，高速公路的高收費問題屢屢被各大媒體推到了輿論的風口浪尖之上。根據部分媒體的披露，滬深兩市A股19家高速公路上市公司的平均毛利率高達56.08% ， 高速公路收費關卡已然成就了當下中國的一個利潤神話，民眾對此可謂是叫苦不迭。當然，也有分析人士指出，高速公路企業(yè)的“暴利”只是表面上的，而且高速公路上市公司毛利率下降者遠遠多于上升者，雖然有部分高速公路上市公司的毛利率同比有所提高，但其

4、原因并不是因為收費的增長，而是降低了成本所致 。暫且不論高速公路企業(yè)的高收益是否確有其事，單從高速公路高昂的通行費就已讓公眾和企業(yè)不堪重負，尤其是對物流業(yè)乃至整個經濟的運行產生了極大的負面影響。 </p><p>　　高速公路在為公共交通與物流提供基礎設施服務的同時，其通行車輛已經為高速公路的通行服務買單，基于此，民眾就理所應當有權知曉為通行高速公路所繳費用的真正流向。這其中具體包括高速公路收費中有多少份額用于償

5、還建設貸款，有多少用于支付養(yǎng)護成本，有多少資金去向不明？這些質疑更隨著網絡輿論日益發(fā)威的浩大聲勢而成為公眾爭相詬病的談資。正是由于高速公路管理機構對通行費使用上的暗箱操作與使用無度造成了民眾對高速公路收費的反感情緒。根據2004年出臺的《收費公路管理條例》，其中第十四條規(guī)定，按照“收費償還還貸、償還有償集資”的原則，政府還貸公路的收費期限最長不得超過15年，中西部地區(qū)政府還貸公路的收費期限最長不得超過20年;按照‘收回投資并有合理回報’

6、的原則，經營性公路的收費期限最長不得超過25年，中西部地區(qū)的經營性公路的收費期限最長不得超過30年。但實踐中，很多地方違反此規(guī)定擅自延長收費年限的做法不勝枚舉，比如，近年來被曝光的首都機場高速、京石高速等通過變相延長收費年限的做法受到媒體、學者和民眾的多方指責，甚至遭到了人大代表15年不懈的追問 。 </p><p>　　2008年5月1日起《政府信息公開條例》開始正式施行，緊接著，北京大學法學院王錫鋅、沈巋和陳

7、端洪三位教授便向北京市發(fā)展和改革委員會等3部門分別提交了3份政府信息公開申請，要求了解首都機場高速公路的收費總額、資金流向等信息 ，可見民眾對高速公路管理信息公開的迫切要求。 </p><p>　　近年來，各地方交通系統開始逐步重視信息公開工作，各高速公路管理局（或高速公路公司）和下屬的管理處都已通過各自的網絡平臺向社會公布相關方面的信息。比如，河北省高速公路管理局網站專門開設“陽光工程”欄目，在高速公路建設中推

8、進“十公開”，在工程建設領域做到了程序嚴謹、行為規(guī)范、結果公正、群眾滿意，并將建設領域里的“十公開”向領導決策、路政、收費、養(yǎng)護、經營服務、治理商業(yè)賄賂等領域延伸。為適應行政管理體制改革和行政權力公開運行的要求，進一步規(guī)范高速公路養(yǎng)護管理行為，2010年，河北省交通運輸廳出臺了《河北省高速公路養(yǎng)護項目“十公開”實施方案（試行）》，方案確定了高速公路養(yǎng)護項目的總體思路是“政策透明、制度公開、要求明確、管理有效、監(jiān)督到位”，在這一總體思路的

9、指引下，河北省全省高速公路建設養(yǎng)護項目進一步明確了要從編制規(guī)劃、可研報告審查、招標過程、施工現場交通組織、施工過程管理、設計變更管理到質量監(jiān)督、資金使用、竣（交）工驗收以及從業(yè)信息等十個具體方面都始終貫穿陽光操作與透明運行這一宗旨。為此，河北省高速公路管理局和各高速公路企業(yè)的網站基本都設置了“養(yǎng)護工程十公開”的專欄。 </p><p>　　一、養(yǎng)護與收費管理信息公開中存在的問題 </p><p

10、>　?。ㄒ唬B(yǎng)護管理信息公開 </p><p>　　從各地高速公路管理局的網站信息公開情況來看，養(yǎng)護工程招標信息都能動態(tài)實時的進行更新，而其他項目如年度計劃、獲批結果、交通組織、施工過程、設計變更、質量監(jiān)督、資金使用、竣工驗收等信息則基本空置，年度計劃和從業(yè)信息中僅有的幾條信息也很陳舊，沒有進行實時更新。當然，由于高速路段較多，如果各路段的養(yǎng)護信息都集中到這一平臺公開有一定的難度，但既然設置了這一平臺，就應

11、發(fā)揮一定的作用，平臺空置顯然會影響到高速公路管理部門的形象。但從網絡平臺的設置和維護來看，工程建設和公路養(yǎng)護這兩方面公開的內容比較全面，基本上能夠做到過程和結果的公開。從各高速公路企業(yè)公開的養(yǎng)護信息來看，有關養(yǎng)護計劃、招標公告、獲批結果、施工管理、從業(yè)信息幾個方面的信息公開做的相對較好，但也有個別企業(yè)的信息更新不及時，或為應付檢查在一個時間段突擊更新數據。而有關設計變更、質量監(jiān)督、資金使用、竣工驗收四個方面的信息公開較少，甚至基本沒有。

12、 </p><p>　　（二）收費管理信息公開 </p><p>　　高速公路收費管理方面的信息公開有待進一步完善，收費信息公開尚未實現從形象展示向為民便民理念的實質性轉變。 </p><p>　　1.形象展示多，知情權保障少。從調查情況看，雖然已按要求建立了信息公開的制度和體系，但從收費管理公開的信息看，領導活動、報告總結、工作動態(tài)類信息過多，有的部門幾乎將信息公

13、開看作是展示本單位形象，這些信息又普遍存在著空話、套話和溢美之詞。而行政相對人應該了解的有關省內各高速公路具體收費情況的卻很少。 　　2.收費信息公開的內容普遍存在“四多四少”的現象。一是抽象內容多但具體內容少，通知類、公告類、規(guī)章類等抽象性的文件居多，具體的能夠指導部門如何執(zhí)行相關事項的政府信息較少。二是靜態(tài)內容多而動態(tài)內容少，也就是說，結果性的信息公開的多，而有關收費管理的過程性信息公開較少，且信息一經公布，跟進的更新信息則較少。

14、三是一般內容多而關鍵內容少，信息公開仍然主要是停留在工作總結、工作經驗、領導活動和稽查動態(tài)等一般性信息上，而有關收費管理的關鍵性信息公開較少。四是事前告知類信息多而事后反饋評價類的信息的少，對關涉群眾評議的、社會評價等方面的信息公開仍然相對較少。 </p><p>　　二、進一步完善高速公路管理信息公開的路徑 </p><p>　?。ㄒ唬┮苑ㄖ卫砟顬榛?，提高高速公路收費信息公開質量 &l

15、t;/p><p>　　信息公開的目的在于保障行政相對人的知情權，促進透明政府和法治政府的建設。因此，做好高速公路信息公開工作首先就要以法治理念為基石，從信息公開制度制定，信息公開載體設計，到具體信息的發(fā)布和選擇，都要體現這一理念。要改變過去“秀形象”的信息公開載體設計，改變信息發(fā)布與選擇的習慣。主要從兩個方面入手：一是出臺具體的規(guī)定，嚴格限制新聞報道類和領導活動類等無知情價值信息的發(fā)布數量，把信息發(fā)布的重點切實轉移到

16、促進政務廉潔、民眾普遍關心的內容上來。二是要提高高速公路收費信息公開的質量，改變信息公開“形式內容多，實質內容少;結果性內容多，過程性內容少;原則性內容多，具體性內容少”的“四多四少”局面，使高速公路信息公開真正成為保障民眾知情權的重要路徑。 </p><p>　?。ǘ┘訌姴⑼晟茖Ω咚傩畔⒐_體制的監(jiān)督 </p><p>　　定期對高速公路信息公開工作進行社會評議，或者試行公民觀察員制度

17、，實現高速公路信息公開工作逐步向滿足民眾知情權的方向轉變。盡快建立高速公路信息公開的責任追究制度，對不按規(guī)定及時公開應當公開的信息的行為，依申請公開工作中因故意或重大過失造成嚴重后果的，應追究該行為的行政法律責任。 </p><p>　?。ㄈ┮?guī)范高速公路養(yǎng)護和收費信息公開行為，明確信息公開標準 </p><p>　　針對社會公眾對高速公路收費管理的質疑，逐步公開高速公路收費的信息是總的趨

18、勢。只有公開高速公路收費體制，具體包括每條高速公路的投資總額、總里程、貸款期限、維護成本、服務質量、社會承受能力、收費流向等多方面的信息，接受民眾的普遍性與常態(tài)性監(jiān)督，諸如高速公路收費標準何時下降、如何下降、降幅多少等焦點問題才能得到滿意的解決。具體應從三方面入手：一是通過完善制度構建推動高速公路收費信息的公開化，諸如進一步明確高速公路在立項和投建環(huán)節(jié)的社會公示制度，并引入獨立的第三方機構進行項目評審工作;二是通過設立專項賬戶對高速公路

19、的日常運作和收費程序進行動態(tài)管理，地方交通主管部門定期披露高速公路收費的規(guī)模與流向，接受公眾的質詢，高速公路收費標準及收費期限應根據需要進行及時調整。三是對程序性公開提出明確要求。針對存在的“結果公開多，過程公開少”造成決策不透明的問題，應加強對養(yǎng)護和收費管理中決策程序、執(zhí)法程序、聽證程序的公開力度。 </p><p><b>　　注釋： </b></p><p>　

20、　王洋. 高速公路上市公司毛利“超速”.中華工商時報.2012-4-13. </p><p>　　孫旭東. 被誤解的高速公路上市公司.證券市場周刊.2012（38）. </p><p>　　京石高速收費年限被延長27年遭人大代表質疑.檢察日報.2007-07-26. </p><p>　　北京大學3位教授申請公開首都機場高速收費.京華時報.2008-06-04.&l