依法行政原則的理論與實踐-保稅區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督局

1、依法行政原則的理論與實踐,,內(nèi)容綱要,一、導(dǎo)言：三個基本問題二、立法——依法行政的基礎(chǔ)三、權(quán)限問題四、程序問題五、救濟制度六、抽象行政行為的合法性問題七、行政執(zhí)法與行政改革的挑戰(zhàn),一、導(dǎo)言：三個基本問題,1.法治與人治的區(qū)別2.十八大報告中的集中闡述（1）關(guān)于制度建設(shè)；（2）法治思維與法治方式；（3）法治發(fā)展的差距——報告中沒有寫的內(nèi)容。3.公權(quán)與私權(quán)之間的關(guān)系。,1.法治與人治的區(qū)別,公開透明的規(guī)則之治與暗箱操

2、作的威權(quán)之治；孔子有言：“民可使由之，不可使知之”；《左傳》：“刑不可知，威不可測”。我國自古所確立的愚民政治的傳統(tǒng)，使得中國的行政體制愈發(fā)形成了秘密運作的傳統(tǒng)，部分官員至今潛意識中還存在著這種觀念。,以及“德治”……,2001年全國宣傳部長會議上，江澤民同志提出了“依法治國”“以德治國”相結(jié)合的理論。認(rèn)為對國家而言，法治與德治，從來都是相輔相成，相互促進的。兩者缺一不可，不可偏廢。這種論述固然是正確的。但是兩者并不等同，原則上

3、而言違法的都違反道德，反而反之則不能成立。目前是一個道德淪喪的時代，各種安全事故層出不窮，“德”的約束力值得懷疑?！袊说搅俗钊钡碌臅r候？,典型事例一：廈門PX事件,廈門市政府在決定引入PX項目到開始動工建廠的整個行政決策過程中，試圖隱瞞相關(guān)信息，包括PX項目的規(guī)劃環(huán)評和最終的批準(zhǔn)決定, 公眾從頭到尾都被“蒙在鼓里”。這種“突襲式”的決策模式缺乏公眾意志的融入，進而影響到?jīng)Q策的科學(xué)性和正當(dāng)性。廈門市政府與公眾之間的信息溝通不流暢

4、，忽視了民眾對項目決策的意見。倘若在行政決策之初，市政府就選擇公開相關(guān)信息，并且吸納民眾參與到?jīng)Q策，就不會發(fā)生后續(xù)的大規(guī)?？棺h。,典型事件二：啟東造紙廠事件,在南通投資20億元人民幣的日本造紙廠王子制紙，原打算建造一條100多公里長的廢水排水管，向黃海排放生產(chǎn)污水，工廠的污水排口位于南通啟東。當(dāng)?shù)鼐用耖_始擔(dān)心廢水項目會影響生態(tài)環(huán)境、近海漁業(yè)養(yǎng)殖和人體健康，于是上街抗議，要求政府停止排水管的建設(shè)。 請愿一開始，上千名市民就沖破了啟東市市

5、委、市政府的大門。當(dāng)?shù)卣畡訂T武警、防暴警察、消防力量和市民在政府門前對峙。政府機關(guān)內(nèi)也一度被群眾沖擊，現(xiàn)場到處散落著政府公文和雜物，還有多部車輛被掀翻。中共啟東市委書記孫建華還被民眾扒光上衣、市長徐峰被強行套上抵制王子造紙的衣服。,典型事例三：維穩(wěn)的需求,最早由小平同志提出來的法治的理念，應(yīng)該說就是從人治到法治。因為從人治到法治是改變我們國家基本政治生活的一個非常重要的做法，如果能夠把中國社會以前那種完全是靠人治執(zhí)政的方式，轉(zhuǎn)變成完全

6、依靠法律進行執(zhí)政的方式，會是一個根本性的改變?，F(xiàn)在中央提出來穩(wěn)定壓倒一切，應(yīng)當(dāng)思考改革、發(fā)展和穩(wěn)定到底是什么關(guān)系：改革壓倒一切？發(fā)展壓倒一切？穩(wěn)定壓倒一切？行政口號與法律術(shù)語之間的區(qū)別。,2.十八大報告中的集中闡述,（1）關(guān)于制度建設(shè)五、堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革 更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。要把制度建設(shè)擺在突出位置，

7、充分發(fā)揮我國社會主義政治制度優(yōu)越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式。,（2）法治思維與法治方式,全面推進依法治國。法治是治國理政的基本方式。要推進科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑。推進依法行政，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。進一步深化司法體制改革，確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正

8、行使審判權(quán)、檢察權(quán)。深入開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學(xué)法尊法守法用法意識。提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。,（3）法治發(fā)展的差距——報告中沒有寫的內(nèi)容。,正視與法治發(fā)達國家之間的差距——中式口號與美式競選綱領(lǐng)

9、的比較奧巴馬：保證人民安全、創(chuàng)造機會讓人民成功開辦企業(yè)、實現(xiàn)理想、讓每個人都有機會獲得自我發(fā)展；羅姆尼：建立強大的軍隊保衛(wèi)人民的生命與自由；保障宗教信仰自由；為公民創(chuàng)造可以實現(xiàn)幸福與夢想的可能、創(chuàng)造就業(yè)。,3.公權(quán)與私權(quán)之間的關(guān)系。,當(dāng)前社會的主要矛盾點，很多是在于私權(quán)和公權(quán)的矛盾。 安全生產(chǎn)監(jiān)管實質(zhì)上也是公權(quán)力對私權(quán)的介入，也即干涉。,二、立法——依法行政的基礎(chǔ),（一）改革之初我們提出來的法治目標(biāo)：有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、

10、違法必究。,（二）社會主義法律體系基本結(jié)構(gòu),1.理論體系；2.法律規(guī)范；3.制度體系。,社會主義法律體系已經(jīng)宣告建成,2011年3月10日，十一屆全國人大四次會議在北京人民大會堂舉行第二次全體會議，全國人大常委會委員長吳邦國作全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告。 他宣布，一個立足中國國情和實際、適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政

11、法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。,立法成果,到2010年底，中國已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，并全面完成對現(xiàn)行法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)的集中清理工作。,依法行政的體系,,←,←,→,→,→,立法推進的兩個限度,1.無論成文規(guī)范如何明確具體，其終究是針對一般、抽象法律狀況作出的規(guī)定，在實施過程中必然會面臨如何與具體實踐相對接的問題；2.成文規(guī)范中的漏

12、洞與缺陷需要在適用或解釋中得到彌補，不能動輒把問題歸結(jié)于立法不完善。,（三）現(xiàn)實的狀況,行政法制建設(shè)中存在的具體問題可以歸結(jié)為三個方面：組織、行為、救濟。1.組織：整體來說吃飯財政問題沒有解決；成本高效能低下；但在組織內(nèi)部，各種反法治的現(xiàn)象層出不窮： 薪酬體系未能法治化；福利待遇不透明；同工同酬不能實現(xiàn)等。,2.行為：,行政行為的合法性、規(guī)范性都受到很多質(zhì)疑；嚴(yán)格立法、選擇執(zhí)法、普遍違法。,執(zhí)法中存在的突出問題,（1）沒有確定規(guī)則

13、對內(nèi)沒有規(guī)則——例如公車改革；對外沒有秩序——深圳城管外包事件；典型案例：16家爆竹企業(yè)狀告湖南三級安監(jiān)局 （2）選擇性執(zhí)法現(xiàn)象嚴(yán)重——上最悲情的母親案；（3）執(zhí)法中的腐敗問題難以解決——跨國公司的中國行賄之路。,3.救濟：,老百姓不相信訴訟，更不相信復(fù)議，信訪則泛濫成災(zāi)；從新聞與規(guī)范性文件中反映出來的安監(jiān)系統(tǒng)對于救濟制度的一般性理解。,結(jié)論,相對于創(chuàng)制規(guī)范的權(quán)力來說，如何規(guī)制解釋規(guī)范的權(quán)力是一個更具有挑戰(zhàn)性的問題。如果說我

14、國自改革開放之后以“立法中心主義”或“立法推動”的發(fā)展模式部分解決了與規(guī)范創(chuàng)制權(quán)相關(guān)的問題的話，那么在有中國特色的社會主義法律體系建成之后，如何構(gòu)建成文規(guī)范解釋方法體系的問題，無疑應(yīng)成為重要的研究對象。,三、權(quán)限問題,１．權(quán)限法定原則；洛陽市欒川縣成凌鉬業(yè)有限公司訴洛陽市安全生產(chǎn)委員會和洛陽市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局“違法行政行為”案分析。 法定職權(quán)必須行使：北京市法制辦的相關(guān)調(diào)查統(tǒng)計。,２．公開、公正原則,處罰法第4條　行政處罰遵循公正

15、、公開的原則。　　設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)?！　`法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。,３．一事不再罰原則,處罰法第24條對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。這里指的是同一機關(guān)還是說任何機關(guān)都不能在已有一次處罰的前提下，再給一次處罰？,４．執(zhí)法與教育相結(jié)合原則,處罰法第5條　實施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅持處

16、罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。 第27條第2款：違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。 某省安監(jiān)執(zhí)法協(xié)商式處罰標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定；,５．決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相分離原則,處罰法第46條　作出罰款決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機構(gòu)分離?！　〕勒毡痉ǖ谒氖邨l、第四十八條的規(guī)定當(dāng)場收繳的罰款外，作出行政處罰決定的行政機關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款。　　當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到行政處罰決定書之日起十五日內(nèi)，

17、到指定的銀行繳納罰款。銀行應(yīng)當(dāng)收受罰款，并將罰款直接上繳國庫。,四、程序問題,1．簡易程序（行政處罰法第３３至３５條）；第33條　違法事實確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場作出行政處罰決定。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依照本法第四十六條、第四十七條、第四十八條的規(guī)定履行行政處罰決定。,２．一般程序,必須經(jīng)過的步驟：立案；調(diào)查取證；告知處罰事實、理由、依據(jù)和有關(guān)權(quán)利；聽取當(dāng)事人陳述

18、、申辯或舉行聽證；作出處罰決定；送達。,3.應(yīng)予注意的一些程序事項,（1）程序性事實的固化保留：告知處罰事實、理由、依據(jù)和有關(guān)權(quán)利；聽取當(dāng)事人陳述、申辯；（2）聽證程序的重要地位；（3）內(nèi)部程序的外化問題：例如“負(fù)責(zé)人集體討論程序”。,五、救濟制度,救濟制度是提供給行政相對人的救濟，并不是提供給行政機關(guān)的救濟。例如《北京市東城區(qū)行政訴訟與復(fù)議敗訴責(zé)任追究辦法》規(guī)定：一年內(nèi)敗訴案件兩起以上的，相關(guān)責(zé)任人員必須調(diào)離崗位；一個單位一年

19、度內(nèi)兩起以上的，全區(qū)通報批評。一年行政訴訟和復(fù)議敗訴６次以上或者造成嚴(yán)重影響（重大經(jīng)濟損失或嚴(yán)重社會影響）的行政部門，“一把手”須引咎辭職。,１．審查的對象,審查的對象是具體行政行為，而不是行政相對人的行為的合法性，也不是抽象行政行為。,２．審查的程度,審查的程度是合法性，第５４條規(guī)定的行政處罰顯失公正為例外。原因：（1）司法權(quán)和行政權(quán)的相對分立；（2）法院和行政機關(guān)在對待合法性問題上的相對優(yōu)勢，法院對適用法律更有經(jīng)驗，對法律問題

20、更能作出正確評價；行政機關(guān)在對待合理性問題上的相對優(yōu)勢，行政機關(guān)對行政管理更為熟悉、更具專門知識，對在法律范圍內(nèi)如何合理、適當(dāng)?shù)刈鞒鲂姓袨楦薪?jīng)驗。,３．審查的依據(jù),法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，參照規(guī)章：因此實際上有個對于規(guī)章的鑒別的過程。對于不予參照適用的規(guī)章，即規(guī)章不符合法律法規(guī)規(guī)定時，人民法院只能不參照適用該規(guī)章，確定該具體行政行為違法，但無權(quán)宣告規(guī)章違法。,４．審查的內(nèi)容,合法以及違法的標(biāo)準(zhǔn)：１．主要證據(jù)是否“足” ；

21、２．適用法律、法規(guī)是否錯誤；３．是否違反法定程序；４．是否超越職權(quán)；５．是否濫用職權(quán)。,５．審查的結(jié)果,合法性的判斷（民事訴訟是實體決定）：維持和撤銷（判令重做）；判決在一定期限內(nèi)履行；變更判決是例外。裁定行政行為是否合法的爭議屬于審判權(quán)范圍，行政機關(guān)不能越權(quán)替代法院對行政行為合法性作終局評價；確定行政行為在法律范圍內(nèi)如何進行更為適當(dāng)、更為合理，是行政權(quán)的范圍，法院亦不能越權(quán)替代行政機關(guān)對行政行為如何實施方為適當(dāng)作出評價。,六

22、、抽象行政行為的合法性問題,典型案例：河南省某市規(guī)定：投資超過一定規(guī)模的企業(yè)，每月1日到25日為“安靜生產(chǎn)日”，全市職能部門一律不得對企業(yè)進行例行檢查。確需檢查的部門，必須經(jīng)主管副市長批準(zhǔn)后，在每月26日以后進廠檢查。如有違反規(guī)定擅自進廠檢查，將受到嚴(yán)厲的黨紀(jì)、政紀(jì)處分。如此的規(guī)定讓安監(jiān)部門無法正常履行職務(wù)，如果造成安全生產(chǎn)事故，其損失將是巨大的。如果長期的處在這樣的安靜生產(chǎn)狀態(tài)下，工人的合法權(quán)益將無法保證，安全事故更是無法避免，其

23、帶來的將可能是巨大的災(zāi)難。,六、抽象行政行為的合法性問題,1.立法機構(gòu)的代表性問題；2.憲法的規(guī)范性效力問題；3.抽象行政行為的合法性以及規(guī)范層級效力的統(tǒng)一性中存在的問題；4.實踐中抽象行政行為違法的情況比較普遍、難以糾正——“紅頭文件” 違法。,七、行政執(zhí)法與行政改革的挑戰(zhàn),1. 政府職能的核心在于提供公共服務(wù)——北京煙花炮竹“禁改限”政策；2.行政改革的概念與目標(biāo)；3.政府組織制度上的改革（問責(zé)制度、財政預(yù)算制度、信息公開