發(fā)展中的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)用地思路與對策探討

1、第27卷2008年第1期2月地域研究與開發(fā)AREALRESEARCHANDDEVELOPMENTVol.27Feb.No.12008發(fā)展中的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)用地思路與對策探討雷廣?！?，方斌2，劉友兆，(1.南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，南京2100952.南京師范大學地理科學學院，南京210046)摘要:發(fā)展農(nóng)業(yè)園區(qū)是提高農(nóng)地經(jīng)濟收益的有效途徑，也是保護耕地的一項重要手段。我國的農(nóng)業(yè)園區(qū)處于起步階段，園區(qū)性質(zhì)、用地方向、用地結構、經(jīng)營范圍等都有

2、待規(guī)范。針對這一現(xiàn)象，從我國園區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀和存在的問題出發(fā)，提出了解決農(nóng)業(yè)園區(qū)用地的基本思路，構建了園區(qū)用地的體系，同時在確定土地經(jīng)營的性質(zhì)，規(guī)定其發(fā)展模式、方向和土地經(jīng)營的收益分配原則方面進行了探討，并從法律法規(guī)的完善、園區(qū)規(guī)劃的審批、規(guī)劃執(zhí)行、經(jīng)營過程中的監(jiān)管以及耕地保護的激勵措施等方面提出了相應的對策措施。關鍵詞:土地農(nóng)業(yè)園區(qū)經(jīng)營模式中圖分類號:F301.21文獻標識碼:A文章編號:10032363(2008)010094041問

3、題的提出隨著我國城市化的推進，農(nóng)業(yè)基礎地位受到經(jīng)濟市場的全面沖擊，單位面積農(nóng)業(yè)經(jīng)濟收益與建設用地所帶來的經(jīng)濟總量沒有可比性川，而保護耕地、保證糧食安全是維護國家穩(wěn)定和滿足后代子孫得以延續(xù)的必然要求。多年的實踐表明，只有提高農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)出效益，才可讓耕地真正得以保護，這一現(xiàn)實決定了建立農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的必要性與迫切性〔24]而目前我國的農(nóng)業(yè)園區(qū)與發(fā)達國家相比存在一定的差距，在制度上也沒有形成有效的運行機制在園區(qū)的用地上，沒有形成良好的管理機制

4、和建立配套的管理措施[’一’“J。鑒于此，作者從目前我國農(nóng)業(yè)科技園區(qū)發(fā)展中產(chǎn)生的一系列問題出發(fā)，從規(guī)范園區(qū)用地性質(zhì)、促進土地流轉(zhuǎn)、提高用地的可操作J性等方面，提出了探索性的解決思路，并對園區(qū)土地的相關法律、園區(qū)規(guī)劃的審批、園區(qū)運行的監(jiān)管及激發(fā)農(nóng)民保護耕地等方面進行了較深人的探討。2現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)面臨的主要土地問題2.1現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)用地的范圍和性質(zhì)界定尚不明確現(xiàn)代農(nóng)業(yè)泛指大農(nóng)業(yè)，其范圍十分廣泛。目前的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)經(jīng)營模式多種多樣，而作為扶持

5、產(chǎn)業(yè)，國家在用地上必然給予一系列優(yōu)惠政策。目前，對加工業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)是否能進人農(nóng)業(yè)園區(qū)，尚無定論。從調(diào)查資料可知，有21%的工業(yè)園區(qū)最初都是以農(nóng)業(yè)園區(qū)的名義申報的，30%的農(nóng)業(yè)園區(qū)中的項目都不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)高新技術科研開發(fā)，部分園區(qū)建設用地面積超過園區(qū)總面積的70%，有的園區(qū)進行的是純粹的花園式房地產(chǎn)開發(fā)〔1on]02.2土地流轉(zhuǎn)機制尚不健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)是高效集約化農(nóng)業(yè)，對傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式是一個挑戰(zhàn)。它需要農(nóng)地的集中并有利于產(chǎn)業(yè)化

6、經(jīng)營，而目前的家庭承包模式難以滿足這種需求。在實踐中，雖然一些地區(qū)已創(chuàng)造出了諸如轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、退包、反租倒包、互包等多種土地流轉(zhuǎn)形式，但從全國來看，還缺乏明確立法，未形成健全有序的土地流轉(zhuǎn)機制。此外，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，事實上農(nóng)民暗地里的土地使用權流轉(zhuǎn)是相當頻繁的。據(jù)我們對浙江省浦江縣200個農(nóng)戶的一項調(diào)查表明(表1)，暗包在農(nóng)村大約占了60%以上，個別村達到了80%在缺乏農(nóng)業(yè)勞動力的家庭中，近90%的人甚至愿意不獲取任何經(jīng)濟利益而將土地轉(zhuǎn)包給

7、他人耕作，唯一的要求就是保留具有重要保障性質(zhì)的土地使用權。由于耕地占補平衡的區(qū)域性限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，結果導致了農(nóng)地難以成片和集中，限制了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的實現(xiàn)t12]。表1Tab.浙江省浦江縣土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查1AsurveyoflandcirculationinPujiangCountyZhejiangProvince流轉(zhuǎn)方式調(diào)查戶數(shù)戶所占比例%收費意愿比例%保留使用權意愿比例%nUC樸nU00月..二月.‘621210197383814616

8、明包暗包轉(zhuǎn)讓收稿日期:20070318修回日期:2007一1218基金項目:國家科技攻關計劃重大項目(2003BA808A03)博士后基金資助項目(20060391067)高校人才引進項目(2006105XGQ0173)作者簡介:雷廣海(1978一)，男，河南淮陽人，在讀博士，主要從事土地可持續(xù)利用研究，(Email)surely888@163.comp2.3土地所有權、使用權界定缺乏明晰明晰所有權是市場經(jīng)濟的基礎，明晰財產(chǎn)權是公民、企

9、業(yè)追求長遠利益的基礎，而農(nóng)業(yè)企業(yè)資本運營是萬方數(shù)據(jù)96地域研究與開發(fā)第27卷投資多少，配置資產(chǎn)投資相應股權根據(jù)投資的相對生產(chǎn)效率高低，配置效率股權根據(jù)經(jīng)濟主體的人力資本配置人力資本股權。為保證農(nóng)民的經(jīng)濟利益不受損失，相應提高農(nóng)戶的利益。對技術、人才和除土地以外的資產(chǎn)投資總額總和所占股份不能超過總股份的49%，園區(qū)“農(nóng)民園區(qū)持股會”以土地使用權人股的股份，原則上不得低于總股份的51%。4對策4.1完善園區(qū)用地政策法規(guī)，規(guī)范園區(qū)土地經(jīng)營模式

10、農(nóng)業(yè)園區(qū)土地經(jīng)營模式有異于工業(yè)園區(qū)的經(jīng)營規(guī)則，對農(nóng)業(yè)園區(qū)的土地利用模式需要針對不同的發(fā)展模式給予不同的對策措施，逐級細化。主要包括:(1)土地流轉(zhuǎn)合法化。盡早出臺土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)、土地中介機構的相關管理辦法、土地流轉(zhuǎn)的促進機制以及流轉(zhuǎn)后的保障機制，進一步規(guī)范市場，促進土地流轉(zhuǎn)的合法化、秩序化、正常化。(2)合理股份分配機制，保障弱勢群體的收益正常獲得。盡快出臺相關農(nóng)業(yè)園區(qū)股份利益分配的合理法則和農(nóng)民權益保障措施，保障弱勢群體享受合法收

11、益。(3)建立農(nóng)業(yè)園區(qū)耕地保護激勵機制、建設用地集約利用管理機制和獎勵機制。4.2加強園區(qū)規(guī)劃的審批，保障土地經(jīng)營目標的實現(xiàn)農(nóng)業(yè)園區(qū)的主要目的是發(fā)展農(nóng)業(yè)，以規(guī)模發(fā)展、企業(yè)運作模式建立區(qū)域農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、地方特產(chǎn)、高新技術產(chǎn)品的規(guī)模經(jīng)濟，增加農(nóng)業(yè)收益。因此，農(nóng)業(yè)科技園區(qū)規(guī)劃的審批應有利于園區(qū)目標的實現(xiàn)，應從以下3個方面著手:(1)園區(qū)耕地和基本農(nóng)田面積與建設用地面積必須達到國家制定的最低比例標準永久性建設用地面積一般不宜超過總面積的2%0

12、(2)對園區(qū)耕地和基本農(nóng)田的占用是否有切實可行的補充辦法。(3)建設用地面積是否達到了國家規(guī)定的容積密度。同時也應采取一定的激勵機制，設立專門的獎勵基金，對符合以下條件的單位進行獎勵:①建設用地面積低于規(guī)劃面積，政府將根據(jù)節(jié)約用地面積給予1一3倍的獎勵。②對于容積率高于規(guī)定容積率的單位，政府將按容積率超出的百分比進行獎勵。③能合理利用未開墾地、廢棄地作為建設用地的單位，政府將考慮在銀行貸款和用地政策上給予一定的優(yōu)惠，在啟動資金投放上給予

13、一定的支持、在稅收上將給予一定的減免，同時獎勵一定的發(fā)展基金。4.3加強園區(qū)規(guī)劃的監(jiān)督，實現(xiàn)園區(qū)用地健康發(fā)展政府應建立長期、有效的園區(qū)規(guī)劃監(jiān)督檢查機制，定期檢查園區(qū)規(guī)劃的執(zhí)行情況，主要包括:(1)定期檢查與不定期抽查相結合，檢查園區(qū)規(guī)劃進展是否按進度執(zhí)行、園區(qū)投人是否依次到位、階段性效益是否符合預期設想，如果與規(guī)劃有差距及時提出整改方法。(2)由于農(nóng)業(yè)園區(qū)中存在一些高新產(chǎn)業(yè)，因此，需要建立區(qū)域環(huán)境下耕地和基本農(nóng)田的保障體系，定期和不定期

14、地對耕地和基本農(nóng)田的數(shù)量、質(zhì)量進行檢驗和驗收，及時了解耕地和基本農(nóng)田養(yǎng)分變化、水利設施建設和整修等情況。(3)定期和不定期地對生物技術產(chǎn)業(yè)、生活垃圾產(chǎn)生的廢物等對生態(tài)環(huán)境(包括土壤環(huán)境和大氣環(huán)境)影響的程度進行分析、監(jiān)測，適時提出整改措施。(4)對基礎設施建設資金的投入和政策執(zhí)行情況也應給予檢查監(jiān)督，形成良It發(fā)展制度，保證園區(qū)用地健康發(fā)展。4.4保障農(nóng)民的利益，激發(fā)農(nóng)民保護耕地的積極性建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的目的就是為了通過企業(yè)化管理、專業(yè)

15、化生產(chǎn)，加大科技投人，提高產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量，加強服務意識，為企業(yè)產(chǎn)生更大效益的同時提高農(nóng)民的生活水平。而對農(nóng)民來說就是通過轉(zhuǎn)讓耕地的使用權，提高耕地的產(chǎn)出效益，獲取更大的收益，反過來就是更好地保護耕地。因此，建立農(nóng)業(yè)園區(qū)決不可以犧牲耕地為代價，而是采取更為有效的措施保護現(xiàn)有耕地，特別是基本農(nóng)田。當然，農(nóng)民是耕地和基本農(nóng)田的主要受益者和依賴者，一方面農(nóng)民需要從土地中獲取必要的生活費用，也希望土地效益最大化另一方面，如果土地能真正實現(xiàn)較好收益

16、，農(nóng)民也會自覺保護耕地和基本農(nóng)田。因此，在基本農(nóng)田保護過程中，應該更多地采取激勵機制，而不是處罰。例如:(1)建立各種作物單產(chǎn)梯級獎勵制度。達到某一個產(chǎn)量等級就給予相應的獎勵基金，規(guī)范基金投入范圍，使先進設備引入園區(qū)和農(nóng)田設施建設，不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和技術水平也可以將科技投人與產(chǎn)量目標結合起來進行獎勵，如在達到要求達到的同樣產(chǎn)量水平下每節(jié)約1kg化肥獎勵一定的科技投人基金。(2)對城郊居民保護基本農(nóng)田達到一定數(shù)量的，可以在城市區(qū)域獎勵

17、他們相應比例的土地作為其農(nóng)產(chǎn)品加工地，一方面解決農(nóng)產(chǎn)品的加工用地，另一方面也可以帶動城市就業(yè)或者獎勵它相應的門面房，用以銷售農(nóng)產(chǎn)品，直接補償由于保護基本農(nóng)田而造成的損失也可以獎勵他們相應的商品房，一方面讓城郊居民由平房走向樓房，逐步完成農(nóng)村居民點的改造，另一方面可以改善他們的生活質(zhì)量，在生活中不斷接受科技文化知識，提高他們的素質(zhì)。5結論與展望5.1結論從農(nóng)業(yè)園區(qū)用地思路出發(fā)，主要做了3個方面的設想:(1)對農(nóng)業(yè)園區(qū)用地的性質(zhì)、范圍進行了