中國“監(jiān)審合一”政府審計體制變遷及啟迪.pdf

1、政府審計體制指政府審計的法律規(guī)定和組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，主要包括政府審計的法律地位、授權(quán)關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、隸屬關(guān)系、業(yè)務(wù)關(guān)系、報告關(guān)系、經(jīng)費關(guān)系和管理范圍與職責權(quán)限的劃分等要件。政府審計體制是政府審計組織制度中的核心內(nèi)容之一，它直接決定著政府審計的工作質(zhì)量與政府審計制度安排的有效性，一直受到我國學者的高度重視。隨著改革的進一步深入和經(jīng)濟的進一步發(fā)展，我國現(xiàn)行審計體制的弊端日益凸顯，圍繞審計體制改革探討的文章頻見于諸報刊雜志，其成文角度各異，先后形

2、成了“立法觀”、“行政觀”、“垂直觀”、“改良觀”、“獨立觀”和“雙軌制”等比較有代表性的觀點，然而從史實方面闡述尚不多見，故筆者試從中國審計歷史發(fā)展的角度來考察中國政府審計體制的改革問題。
　　 中國審計，源遠流長，曾一度處于世界領(lǐng)先地位，其發(fā)展有其自身的特色，其中最明顯的一點就是“監(jiān)審合一”的審計體制。自西周至中華民國(1949年以前)，中國政府審計體制的發(fā)展始終貫穿著經(jīng)濟監(jiān)察這條主線，監(jiān)察機構(gòu)具有很大部分的審計職能，構(gòu)成了

3、以御史制度的經(jīng)濟監(jiān)察制度為經(jīng)，以上計、比部制度、戶部制度以及內(nèi)部財務(wù)稽核為緯的基本格局。行政監(jiān)察與財經(jīng)審計合一的審計體制即“監(jiān)審合一”的審計體制，除在三國至宋代這段時期內(nèi)與專職審計體制并存外，一直是古代及近代中國所采用的審計體制。
　　 本文立足史料，查核史實，主要采用歷史分析法和比較分析法等規(guī)范研究的方法，綜合歷史學家和審計學者的著作中有關(guān)古代及近代中國政府審計體制的論述，對中國“監(jiān)審合一”政府審計體制加以整理、分析、比較和總

4、結(jié)。筆者根據(jù)審計體制的相似程度，將古代部分分為西周至秦漢，三國至宋代，元明清時期三個階段，近代部分則分為北京政府時期及國民政府時期兩個階段進行分別的闡述，歸納出古代及近代中國“監(jiān)審合一”政府審計體制的一些比較顯著的特點：審計在治吏方面的特殊作用；審計機構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)；“五權(quán)分立”思想下，審計機構(gòu)的相對獨立性；審計機構(gòu)職責的法制化；審計合議制度的應(yīng)用及審計公報制度的實行等。在此基礎(chǔ)上，評價“監(jiān)審合一”政府審計體制所做出的歷史貢獻：審計與監(jiān)察

5、相結(jié)合，共同構(gòu)成了治吏的強有力手段；歷代的中央審計機構(gòu)，除西周設(shè)在天官冢宰為首的行政系列之中以外，就其實質(zhì)而論，一直都設(shè)在政府行政系列之外，并把政府行政系列作為其監(jiān)督對象，具有較高的獨立性；中央對地方審計機構(gòu)一直采用的是垂直領(lǐng)導(dǎo)的模式；審計機構(gòu)的專業(yè)化程度及審計機構(gòu)職責的法制化程度是逐步提高的;審計工作趨于民主化。同時指出“監(jiān)審合一”政府審計體制所存在的不足，主要有審計體制本身的不足，生產(chǎn)力水平、統(tǒng)治者的階級局限性及政治的清明程度的影響

6、等。在對古代及近代中國政府審計體制有了進一步的理解和認識的基礎(chǔ)上，提出了一些針對我國現(xiàn)行政府審計體制改革的歷史借鑒，主要有發(fā)揮審計在治吏方面的作用，包括賦予審計機構(gòu)一定的司法權(quán)等；強化政府審計的獨立性，包括審計機構(gòu)不再隸屬于行政系列，實現(xiàn)中央對地方審計機構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)等；健全與審計機構(gòu)職責相關(guān)的法制，包括進一步完善審計法律法規(guī)，特別是審計責任方面的法律法規(guī)，明確審計機構(gòu)及人員的審計責任等；完善審計結(jié)果公告制度，包括提高審計公告制度的立法層