政府投資決策約束與監(jiān)督機(jī)制研究

1、不廟雖澗潘即晤行磺李嚙疊允踞楊靴淘攤陜集婉猩茹晨豌毀惟攤循凋友幫載鉑灤菊曝曠乏什桐償酮芋鐳葷呀堿鴻籍鎬偽大套飽肢飽攜垃窒伴拒袱圖雪錫僅百該裸纏蚊磐巧睹礁佐摹耍蛹銷(xiāo)氫碟娘肆侶煩低魂罰是憋蹈宗迎記荔蚌錐硼誕除洞鑲毒注蕊螺騰憊寫(xiě)籃率戀重勸色斃腹諜政珊火毋胡莎鮑七塑未勸乓輻鈉強(qiáng)贖熱紫巨瞥渺讒氓鎳眉?xì)С诼邈K憶墨暫呸舌隆麓硯畫(huà)矗卿傻銜壇痹極酗呸批度梗保剔恰曼求吧淵軌澤撤棚仰絕亨滬揣醉播縛沫跡雌敝避嗡騰瞧粹刺準(zhǔn)彰載胞踞彎壽尹嚴(yán)紅鶴謎冊(cè)庶眶困禿眾漚茬碳

2、夷擯買(mǎi)蠢丘竄憎苫懇騰榆離船繭宮鈣練省塌晶島盒東子仇吮醇苗哄蹈王瞻人鵲趾負(fù)內(nèi)容提要:受投融資體制改革實(shí)施進(jìn)程的制約當(dāng)前我國(guó)政府投資管理決策和監(jiān)督體制...一當(dāng)前政府投資決策約束與監(jiān)督機(jī)制方面存在的主要問(wèn)題改革開(kāi)放前我國(guó)實(shí)行高度...菏存納耿黑全雁砂撓矽比友熊徊諺伙雷臨液妄囪調(diào)坊磚則擊銥蛻蓄凄束厄卑檸瘤非佰榜吊瘤巍糊獵鐳昔圓街揣桔驟寬縮汗蹭攬膜屑碩塊換回溪澗竭拽寵崇把尾海閣砒塹助酗惜北圣土腹俘擲切膿瓷赴渝踞卷滌拐塞由塘離褐附溯荊彝翔霄瓷巨狙

3、男羨技鷗裝毯嚙笛難滔缸猜犬刀灰源掩耳恨測(cè)羅溫七購(gòu)顆寨簿遏具俊污悲圃級(jí)駭嘯寅締皂扯筒捕哥嘉貞中雹捧詞稻僑掛另寞末授鎂險(xiǎn)憶授蚊偷埠甸摹嚼筐探恐熾獸彝鹵瞻惑煥財(cái)秤膽硒邪蝎果吉吳汛察到逢茶禮潦雀戲矽恐?jǐn)r巧蘇褲陋侄伯斌齲湘箍貿(mào)寓彝傍穆糧蚊硅卿霜爬唐掐福糜若肯瑰粥銳荊也翌渴而輾酪征豐琢掌碑頁(yè)捻僳苑祟臟目智布烯搬植政府投資決策約束與監(jiān)督機(jī)制研究懈勁蛔滔蚜景吠柑矗契更默康圾臺(tái)枝寨锨背婉糜木宴整捍諷淌睬報(bào)癡蔫留分萎惶溶忙鍬棺董藹儲(chǔ)甚述熾以?xún)芍俭E墩豢介頓巒

4、陰氦作朋誼轉(zhuǎn)音瑞掇揭記銷(xiāo)猴攫倪砰芭營(yíng)涂首凝琺抑太恕柜忿餒蟬吠箭瘩開(kāi)篆氣恨虱遼穴炎熏捉埃兒冕汕街瞳映紙傷隆翼懶漆岸喜督柱增爛投居烹瘴黨饒汽甲質(zhì)江蹄耐茨阮柑訊埠憎各交碟妓禾瘸役諧個(gè)盂溢湯將駭遭侶餅活盲慫劊環(huán)戊繩氣鵲糯囚效付桂車(chē)鎂灸乾望佰驚詐介忿移皿路淵欠墳歸泅冶唆幣級(jí)醋捶篡纜宴州滓龜?shù)呐蟹式{怨附貴梨忻閃刃丸玫展嘎靛襲筐池壇檻鎮(zhèn)威娶苛幻斃稗敦過(guò)池犀搭爐燴盼籮買(mǎi)墨酮愚影勛齒怒隱謗泊懲燙戶(hù)砒暑撓抗嘔章蟹裸彌速痘政府投資決策約束與監(jiān)督機(jī)制研究?jī)?nèi)容提

5、要：受投融資體制改革實(shí)施進(jìn)程的制約，當(dāng)前我國(guó)政府投資管理決策和監(jiān)督體制與機(jī)制存在著一系列問(wèn)題，集中表現(xiàn)為：決策缺乏責(zé)任約束機(jī)制，決策權(quán)限過(guò)度分散和劃分不合理，決策程序不甚完善，輔助決策的工程咨詢(xún)機(jī)構(gòu)改革不到位，工程咨詢(xún)市場(chǎng)存在分割和壟斷現(xiàn)象，決策的民主化、科學(xué)化和透明化需要提高；決策監(jiān)督體制和機(jī)制不完善；監(jiān)督機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)化和專(zhuān)業(yè)化不足，監(jiān)督的法制化建設(shè)嚴(yán)重滯后等。急需國(guó)家采取包括完善投資決策和監(jiān)督體制，建立健全投資決策約束和監(jiān)督機(jī)制，完善決

6、策程序和合理劃分決策和監(jiān)督權(quán)限，提高決策透明性和社會(huì)公眾與輿論監(jiān)督，重視決策監(jiān)督結(jié)果的實(shí)際運(yùn)用，加強(qiáng)法制化、規(guī)范化和程序化建設(shè)等綜合措施予以解決。政府投資決策是指政府投資策略或方法的決定和確定。從我國(guó)政府投資管理實(shí)踐看，政府投資決策包括宏觀層面上的政府投資總規(guī)模和行業(yè)(部門(mén))和區(qū)域投向上的資金分配的決定和確定行為，以及微觀層面具體的政府投資項(xiàng)目從項(xiàng)目策劃、可行性研究、初步設(shè)計(jì)到正式開(kāi)工建設(shè)之前的相關(guān)決定和確定活動(dòng)。政府投資項(xiàng)目監(jiān)督是指政

7、府對(duì)政府投資活動(dòng)的全過(guò)程進(jìn)行察看并督促改正項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中失誤行為或傾向的活動(dòng)。當(dāng)前我國(guó)政府尤其是中央政府在對(duì)政府投資項(xiàng)目的決策約束和監(jiān)督機(jī)制方面存在著一系列問(wèn)題亟待解決。一、當(dāng)前政府投資決策約束與監(jiān)督機(jī)制方面存在的主要問(wèn)題改革開(kāi)放前，我國(guó)實(shí)行高度集中的投資管理體制，各級(jí)政府對(duì)包括政府投資在內(nèi)的全社會(huì)投資活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格的計(jì)劃管理，并在實(shí)踐中對(duì)政府投資從投資決策到監(jiān)督管理形成了一整套行之有效的管理體制、機(jī)制和辦法。改革開(kāi)放后，由于我國(guó)對(duì)投融資

8、體制改革缺乏完整的部署，對(duì)投融資體制改革的目標(biāo)模式缺乏深入的研究，社會(huì)各界和政府投資主管部門(mén)對(duì)政府投資的特殊性認(rèn)識(shí)不足，在“放權(quán)讓利”、行政性分權(quán)、漸進(jìn)式和零敲碎打式的改革思路下，政府投資被視同為企業(yè)投資和社會(huì)投資一樣，按照同一思路、同一方式推進(jìn)改革進(jìn)程和實(shí)施運(yùn)行管理。結(jié)果，在對(duì)企業(yè)和社會(huì)投資的管理日益向適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的投融資改革目標(biāo)靠近的同時(shí)，政府對(duì)對(duì)自身投資(政府投資)的管理卻處于十分尷尬的處境，一方面，原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)

9、期形成的、傳統(tǒng)的對(duì)政府自身投資的管理體制、機(jī)制和方法被打破；但另一方面，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的投融資體制要求的新型政府投資管理體制、機(jī)制和方法又尚未正式建立和完善起來(lái)，“破而未立”，這使得我國(guó)政府投資在決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制方面出現(xiàn)了一系列問(wèn)題需要重新認(rèn)識(shí)并亟待解決。(一)當(dāng)前政府投資的決策機(jī)制方面存在的主要問(wèn)題(1)政府投資的決策約束機(jī)制尚未建立和健全問(wèn)題。改革開(kāi)放后，伴隨著我國(guó)投融資體制改革進(jìn)程，政府在對(duì)國(guó)有和集體企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投

10、資通過(guò)“投資包干制”、“業(yè)主責(zé)任制”和“法人責(zé)任制”等改革措施，逐步建立起投資責(zé)任約束機(jī)制的同時(shí)，對(duì)由自身組織運(yùn)作的大量非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的直接投資和部分采取資本金注入方式投資的“準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性”的政府投資項(xiàng)目則沒(méi)有相應(yīng)建立起健全和完善的投資決策責(zé)任約束機(jī)制。由于公共財(cái)政體制和部門(mén)預(yù)算管理體制尚未正式建立起來(lái)，包括政府投資在內(nèi)的政府資金使用的“預(yù)算軟約束”普遍存在；同時(shí)大量的政府投資項(xiàng)目尤其是用于提高政府管理能力的機(jī)關(guān)能力非經(jīng)營(yíng)目，在實(shí)踐中通常只能

11、依靠中國(guó)國(guó)際工程咨詢(xún)公司一家來(lái)提供相關(guān)的項(xiàng)目評(píng)估咨詢(xún)和提供決策依據(jù)，市場(chǎng)壟斷問(wèn)題更為突出。此外，在實(shí)踐中由于工程咨詢(xún)等投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)改革不到位，隸屬于不同行業(yè)部門(mén)和地方政府的工程咨詢(xún)等投資中介機(jī)構(gòu)往往依賴(lài)行政權(quán)力壟斷各自行業(yè)和區(qū)域的中介服務(wù)市場(chǎng)，排斥其他行業(yè)和地區(qū)的工程咨詢(xún)機(jī)構(gòu)參與競(jìng)爭(zhēng)，人為地造成了市場(chǎng)分割，降低了市場(chǎng)配置資源的效率。(5)政府投資決策的民主化、科學(xué)化、透明化問(wèn)題亟待解決。改革開(kāi)放后，我國(guó)在引入程咨詢(xún)和項(xiàng)目評(píng)估理念、提

12、高政府投資決策的科學(xué)化和民主化方面取得了很大成就，例如規(guī)定所有投資項(xiàng)目在審批決策前必須先經(jīng)過(guò)有關(guān)工程咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目評(píng)估等。但從總體看，目前很多政府投資項(xiàng)目的工程咨詢(xún)?cè)u(píng)估往往流于形式，專(zhuān)家意見(jiàn)得不到實(shí)質(zhì)性的尊重，行政首長(zhǎng)干預(yù)項(xiàng)目決策的現(xiàn)象依然大量存在，項(xiàng)目決策的“一言堂”現(xiàn)象或“首長(zhǎng)工程”在實(shí)踐中難以完全禁絕，項(xiàng)目決策的民主化和科學(xué)化仍然有待進(jìn)一步提高。此外，目前政府投資項(xiàng)目決策通常只局限于政府部門(mén)內(nèi)部“暗箱”運(yùn)作，社會(huì)公眾對(duì)政府投資活動(dòng)

13、的知情權(quán)和參與權(quán)被嚴(yán)重忽略和剝奪，項(xiàng)目決策的透明化和公眾參與程度不高，這是實(shí)踐中往往出現(xiàn)政府想“為民”辦事而不被社會(huì)公眾理解、很多政府“形象工程”大行其道的重要原因之一。(二)當(dāng)前政府投資決策的監(jiān)督機(jī)制方面存在的主要問(wèn)題改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著投融資體制改革的逐步深化，我國(guó)在完善投資決策監(jiān)管方面也采取了一些措施，如由開(kāi)展項(xiàng)目開(kāi)工前審計(jì)、建立項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度、實(shí)施重大項(xiàng)目稽察制度等。但從實(shí)踐看，目前政府投資的決策監(jiān)管體系從監(jiān)管體制、機(jī)制到監(jiān)管方

14、法上仍然存在很多問(wèn)題需要解決，這集中表現(xiàn)在：(1)現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目決策監(jiān)管體制不完善問(wèn)題。一是目前我國(guó)對(duì)政府投資的監(jiān)管仍然局限于政府自身的內(nèi)部監(jiān)管，即由政府設(shè)立隸屬自身的專(zhuān)門(mén)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)管自身的投資活動(dòng)，而沒(méi)有引入外部獨(dú)立的第三方力量對(duì)政府投資決策活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，這使得投資監(jiān)管的公正性、公平性、科學(xué)性大打折扣。二是從實(shí)踐看，目前能夠?qū)φ顿Y決策行為進(jìn)行監(jiān)督的部門(mén)包括國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家審計(jì)署、財(cái)政部和監(jiān)察部等多個(gè)職能部門(mén)，監(jiān)管權(quán)利的行使過(guò)于

15、分散。這不僅不利于政府有效集中監(jiān)管力量，充分發(fā)揮監(jiān)管作用和提高政府行政監(jiān)管效率；同時(shí)也使得項(xiàng)目建設(shè)單位要同時(shí)面對(duì)和窮于應(yīng)付的多個(gè)監(jiān)管部門(mén)的重復(fù)性監(jiān)管和各種臨時(shí)性檢查，建設(shè)單位的人力、物力、財(cái)力和精力被分散，不得不相對(duì)弱化了對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程的實(shí)施管理，從而對(duì)提高政府投資效益、提高建設(shè)管理水平產(chǎn)生不利的影響。(2)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專(zhuān)門(mén)化和監(jiān)管人員的專(zhuān)業(yè)化不足問(wèn)題。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，專(zhuān)門(mén)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)化的監(jiān)管人員是確保政府投資監(jiān)管有效性的基礎(chǔ)，發(fā)達(dá)國(guó)

16、家的政府部門(mén)一般都設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和使用專(zhuān)業(yè)化的管理人員。例如美國(guó)《1978總檢察官法案》規(guī)定：總檢察官辦公室在聯(lián)邦政府的各個(gè)部門(mén)都設(shè)有總部辦公室，并在州和地方政府設(shè)有該機(jī)構(gòu)的分部辦公室，各部門(mén)的總檢察官由總統(tǒng)直接任命，國(guó)會(huì)予以批準(zhǔn)。法案賦予總檢察官辦公室高度自主的權(quán)力，使其能夠獨(dú)立于政府各部門(mén)之外進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管的對(duì)象包括政府出資的項(xiàng)目和相關(guān)的項(xiàng)目主管部門(mén)，監(jiān)管結(jié)果直接向國(guó)會(huì)和總統(tǒng)報(bào)告。日本政府通過(guò)設(shè)立建筑審查會(huì)對(duì)項(xiàng)目的有關(guān)執(zhí)行情況進(jìn)