地方政府土地管理權(quán).pdf

1、論文主要圍繞中央政府和地方政府的權(quán)限劃分問題展開研究，選取土地管理領(lǐng)域為研究對象，對地方政府具體的土地管理權(quán)限進行細致的界定。地方政府及其職能部門主要有以下三方面土地管理權(quán)：土地征收權(quán)、規(guī)劃編制和執(zhí)行權(quán)、土地使用許可權(quán)。其中，有的屬于地方政府，有的依法屬于相關(guān)職能部門。 土地征收權(quán)由中央政府和地方政府共享。劃分中央和地方政府權(quán)限的標準是被征收土地的性質(zhì)和面積。從歷史的角度來看，地方政府的土地征收權(quán)限正在被逐步縮減，并且這種權(quán)力的

2、行使方式和過程已受到中央政府越來越多、越來越細的控制。 土地利用總體規(guī)劃的編制權(quán)屬于地方政府，而審批權(quán)則屬于中央政府。地方政府對其轄區(qū)內(nèi)土地利用的總體安排并沒有絕對的權(quán)力。土地開發(fā)整理規(guī)劃的編制權(quán)和審批權(quán)都不屬于地方政府。行政法規(guī)將編制權(quán)直接授予地方政府職能部門，審批權(quán)則授予相應(yīng)的國務(wù)院主管部門。從法律的角度而言，地方政府職能部門行使這些權(quán)力的主要依據(jù)是行政法規(guī)或者部門規(guī)章。地方政府對此沒有太多的干涉空間。 土地使用許可

3、權(quán)屬于地方，但已越發(fā)部門化。地方投資主管部門、規(guī)劃部門和土地管理部門基于法律和行政法規(guī)的授權(quán)分享了這一權(quán)力，而它們行使這一權(quán)力主要受中央制定的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和行政規(guī)定的規(guī)制，并非由地方政府控制。 地方政府的職能部門盡管是地方政府的組成部門，但由于其職權(quán)來源于法律、行政法規(guī)的直接授權(quán)，而不是來自于地方政府的授權(quán)或者委托，因而其職權(quán)行為主要受法律、行政法規(guī)的直接約束。地方政府一方面不能越位代替其職能部門行使職權(quán)，另一方面也

4、不能違反法律規(guī)定干涉地方政府土地管理部門行使職權(quán)。從這個意義上說，地方政府土地管理部門的職權(quán)并不當然等同于地方政府的土地管理權(quán)。 但在權(quán)力實際運作過程中，地方政府基于所掌控的財權(quán)和人事任免權(quán)，仍能對其職能部門的行為予以有力的制約。為此，中央進行了一系列改革。這種改革主要集中在人事任免、財政管理和監(jiān)督體制上。在人事任免制度上，建立國土資源部門省級以下垂直管理體制，削弱地方政府對其職能部門的控制力。在財政體制的改革上，規(guī)范了政府財政

5、管理體制，加強了中央對地方的財政控制，削弱了地方政府干涉部門行為的動力。在監(jiān)督體制上，建立了土地督察制度，打破了行政疆域的界限，加強了對地方政府的監(jiān)督。但是，這些改革的效果并不是很理想。 其實，中央和地方政府間博弈的根本原因，在于已經(jīng)形成的地方利益在現(xiàn)行的制度框架內(nèi)，尤其在決策程序中還缺乏表達的途徑和機會。地方利益既然不能在決策程序中有效表達，那么就會在執(zhí)行程序中通過各種方式表達出來，從而導(dǎo)致在土地管理領(lǐng)域中央和地方之間的紛紛擾