國家審計與人大監(jiān)督的耦合效應(yīng)研究

1、<p>　　國家審計與人大監(jiān)督的耦合效應(yīng)研究</p><p>　　國家治理理論認(rèn)為國家審計是國家治理機(jī)制的重要組成部分，國家審計改革應(yīng)注重與國家治理機(jī)制中其他部分的耦合效應(yīng)。人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)對政府享有憲法規(guī)定的監(jiān)督權(quán)，在國家治理機(jī)制中，國家審計與人大的監(jiān)督權(quán)具有耦合效應(yīng)。因此，應(yīng)在國家治理有機(jī)系統(tǒng)中建立國家審計與人大監(jiān)督耦合機(jī)制，充分發(fā)揮國家審計與人大的監(jiān)督權(quán)。 </p><p&

2、gt;　　一、“國家治理論”下的國家審計 </p><p>　　2011年7月，國家審計署劉家義審計長提出了“審計實質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’，是國家治理的重要組成部分”的重要論斷，即審計的“國家治理論”。國家審計機(jī)關(guān)是對政府權(quán)力監(jiān)督制約的部門，可以抑制政府代理問題，其本質(zhì)是國家治理體制的重要組成部分。 </p>

3、<p>　　國家治理論的理論基礎(chǔ)是不完全契約下的委托代理理論。根據(jù)國家理論中的社會契約論，國家的建立是基于人民的一個公共契約。人民與政府之間的契約具有不完全契約的特性，人民通過憲法與政府簽訂了契約，憲法規(guī)定了人民享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)，同時也規(guī)定了政府的權(quán)力與責(zé)任。這樣，契約論下的人民和政府的關(guān)系實質(zhì)上就形成了委托代理關(guān)系。在實際運行中，政府公職人員被賦予極大的權(quán)力，如果政府公職人員在使用權(quán)力的過程中，沒有適當(dāng)有效的監(jiān)管制

4、約機(jī)制，就會造成政府權(quán)力的濫用，造成腐敗，進(jìn)而人民與政府之間的契約關(guān)系就會被打破。 </p><p>　　因此，在國家的治理機(jī)制中必須要有高效的權(quán)力配置系統(tǒng)，其中有效的權(quán)力監(jiān)督與制衡是必不可少的組成部分。根據(jù)交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，國家治理機(jī)制的建立應(yīng)該能夠有效減少交易成本，能夠比較高效的解決代理問題。各國都相應(yīng)建立起國家審計機(jī)構(gòu)，用以監(jiān)督政府權(quán)力的運用。另外，通過審計公告將政府權(quán)力運用過程、結(jié)果向委托人――人民公開

5、，可以有效提高政府的透明度，而透明的政府及透明的社會可以保障各種治理機(jī)制發(fā)揮作用。因此，國家審計既是國家治理機(jī)制的一部分，又能促進(jìn)其他治理機(jī)制發(fā)揮作用，國家審計改革應(yīng)注重與國家治理機(jī)制中其它子系統(tǒng)的耦合效應(yīng)。 </p><p>　　我國在國家審計改革中既要充分考慮到審計獨立性的提高，又要結(jié)合我國實際政治經(jīng)濟(jì)情況，順應(yīng)政治經(jīng)濟(jì)改革的方向。中國政治文明建設(shè)的核心就是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的有機(jī)結(jié)合，其基

6、本途徑是不斷完善人大制度，在改革中注重選擇和實施各種能夠加強人大監(jiān)督職能的制度和措施。而國家審計作為國家治理機(jī)制中監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)該在加強自身建設(shè)改革的同時，注重與人大監(jiān)督職能的結(jié)合。在國家審計改革中不斷加強國家審計與人大監(jiān)督工作的緊密性，逐步建立國家審計與人大監(jiān)督的耦合機(jī)制。 </p><p>　　二、國家審計與人大監(jiān)督的耦合效應(yīng) </p><p>　　劉家義審計長指出，“國家審計是國家治理

7、系統(tǒng)中內(nèi)生的監(jiān)督控制系統(tǒng)之一，依法用權(quán)力制約權(quán)力，服務(wù)于國家治理的決策系統(tǒng)，對國家治理的執(zhí)行系統(tǒng)實施監(jiān)督和約束?！备鶕?jù)系統(tǒng)論的整體觀念，任何系統(tǒng)都是一個有機(jī)的整體，系統(tǒng)中各要素相互聯(lián)系、相互影響，每個要素在系統(tǒng)中都發(fā)揮著其特定的作用，各要素作用的發(fā)揮還受到其他要素的影響，要素之間相互作用，相互影響，構(gòu)成了一個不可分割的整體。國家審計作為國家治理機(jī)制中重要的子系統(tǒng)，與國家治理機(jī)制中其它子系統(tǒng)具有耦合性，即國家審計的審計監(jiān)督職能可以與其它監(jiān)

8、督系統(tǒng)互相結(jié)合、互相促進(jìn)，從而促進(jìn)整個國家治理體制的良好運轉(zhuǎn)。 </p><p>　　人大的監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予的，在改進(jìn)國家治理機(jī)制中必須不斷的推動人大監(jiān)督權(quán)的發(fā)展，不斷加強人大監(jiān)督，理順權(quán)力配置關(guān)系，這樣才有利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，才有利于社會矛盾的調(diào)節(jié)。國家審計部門擁有專業(yè)的審計資源，可以對政府進(jìn)行科學(xué)詳細(xì)的審計，但目前國家審計部門隸屬政府，其審計監(jiān)督缺乏獨立性和權(quán)威性；人大具有憲法規(guī)定的最高監(jiān)督權(quán)，

9、但其在對政府的監(jiān)督中缺乏必要的專業(yè)資源。以政府預(yù)算監(jiān)督、審計為例，審計署利用自身專業(yè)的審計資源，可以對政府預(yù)算進(jìn)行科學(xué)合理的審計。但審計署作為專業(yè)的審計部門，只有審計的權(quán)力，沒有處理的權(quán)力，造成“年年審，年年犯”，審計整治效果不理想。人大由于缺少專業(yè)監(jiān)督資源，對政府預(yù)算監(jiān)督的實際效果并不理想。國家審計與人大監(jiān)督具有優(yōu)勢互補的特點，國家審計與人大監(jiān)督的結(jié)合，一方面能提高國家審計的獨立性、權(quán)威性，另一方面可落實人大監(jiān)督權(quán)，在國家治理機(jī)制中具

10、有較強的耦合效應(yīng)。 </p><p>　　三、國家審計與人大監(jiān)督耦合機(jī)制的建立 </p><p>　　“國家治理論”下國家審計的理論基礎(chǔ)是不完全契約下的委托代理理論，這就決定了國家審計最基本的職能是監(jiān)督，對擁有國家權(quán)力的政府進(jìn)行監(jiān)督，反映政府的受托責(zé)任，保證政府公共權(quán)力使用的科學(xué)性、合理性，保證國家治理機(jī)制的良好運轉(zhuǎn)。國家審計的職能主要應(yīng)體現(xiàn)在以下兩個方面：保證國家公共財產(chǎn)與國家經(jīng)濟(jì)的安全

11、，即經(jīng)濟(jì)運行監(jiān)督；保證政府的責(zé)任與效率，即權(quán)力運用的監(jiān)督。作為人大制度重要組成部分的人大監(jiān)督權(quán)也在不斷制度化、法制化，尤其是《監(jiān)督法》的頒布使得人大監(jiān)督權(quán)得到進(jìn)一步落實。人大監(jiān)督權(quán)可以進(jìn)一步細(xì)化為知情權(quán)、檢查權(quán)、審議權(quán)、處置權(quán)。國家審計本質(zhì)是對權(quán)力的監(jiān)督制約，與人大的監(jiān)督權(quán)本質(zhì)相同，可以將國家審計監(jiān)督看作人大監(jiān)督的專業(yè)細(xì)化。人大監(jiān)督是最基本的監(jiān)督，可以借助國家審計監(jiān)督的專業(yè)資源，更好的落實人大的監(jiān)督，充分發(fā)揮國家審計與人大監(jiān)督的耦合效應(yīng)

12、。 </p><p>　　1、國家審計與人大知情權(quán)的耦合機(jī)制 </p><p>　　人大對政府的監(jiān)督建立在知情權(quán)的基礎(chǔ)上，沒有知情權(quán)就談不上監(jiān)督?！侗O(jiān)督法》第八條規(guī)定，各級人大常委會每年可以安排聽取和審議政府本級政府部門的專項報告。對于政府的專項報告，人大可以借助國家審計機(jī)關(guān)，由其對關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題進(jìn)行專項審計，出具專項審計報告，與政府一同向人大報

13、告?，F(xiàn)行國家審計領(lǐng)域中環(huán)境審計、民生審計、政策跟蹤審計都與人大監(jiān)督知情權(quán)有較好的耦合效應(yīng)。具體制度設(shè)計如下：（1）在人大設(shè)立專門的審計委員會，審計委員會下設(shè)主管對政府重大事項專項審計的部門，領(lǐng)導(dǎo)國家審計機(jī)關(guān)對政府重大事項的專項審計；（2）現(xiàn)行國家審計機(jī)關(guān)關(guān)于相關(guān)領(lǐng)域的審計資源仍設(shè)于國家審計署隸屬政府體系，作為政府監(jiān)督管理經(jīng)濟(jì)的輔助；（3）在對政府重大事項進(jìn)行審計中，人大專門審計委員會成立領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)專業(yè)審計人員進(jìn)行審計。審計結(jié)果直接向

14、人大報告，相關(guān)審計報告依據(jù)審計公告程序向公眾公開。 　　2、國家審計與人大檢查權(quán)的耦合機(jī)制 </p><p>　　人大監(jiān)督工作中的檢查權(quán)是指人大的執(zhí)法檢查監(jiān)督工作。憲法規(guī)定，各級人大及其常委會有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法法律的遵守和執(zhí)行?！侗O(jiān)督法》第五條規(guī)定，各級人大常委會對本級政府的工作實施監(jiān)督，促進(jìn)依法行政。國家審計從最初的、最基本的政府預(yù)算審計，到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、環(huán)境審計、政策跟蹤審計、民生審計，審計范圍逐年

15、擴(kuò)大，幾乎涵蓋了政府行政的方方面面。國家審計可以為人大檢查權(quán)的實施提供必要的信息，促使人大監(jiān)督檢查權(quán)得到更好的執(zhí)行。國家審計與人大監(jiān)督權(quán)的耦合機(jī)制建立如下：（1）人大下設(shè)專門審計委員會；（2）審計委員會作為國家審計的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，有權(quán)要求仍隸屬于政府的國家審計部門提供人大檢查需要的信息；（3）在人大需要對政府進(jìn)行專項檢查時，可以抽調(diào)審計人員，成立專項檢查審計組，為人大的檢查提供必需的支持。 </p><p>　　

16、3、國家審計與人大審議權(quán)的耦合機(jī)制 </p><p>　　人大監(jiān)督審議權(quán)主要體現(xiàn)為聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告、審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告、審議法律法規(guī)及地方規(guī)范性文件、對撤職案的審議和決定等方面（張勁松，2008）。人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民對政府進(jìn)行監(jiān)督的重要領(lǐng)域之一就是財政預(yù)算監(jiān)督。政府行政權(quán)力的行使要依靠財政收

17、支，而政府公職人員的腐敗則集中于財政上。監(jiān)管好政府，抓住政府的“錢袋子”是最主要的措施之一。人大監(jiān)督職能的發(fā)揮離不開國家審計專業(yè)審計資源的支持，國家審計與人大監(jiān)督工作中審議權(quán)的耦合機(jī)制建立如下：（1）在人大專門審計委員會下設(shè)政府預(yù)算監(jiān)督審計部門，專職政府每年的預(yù)算審計審議工作，審計結(jié)果直接向人大報告，審計審議結(jié)果依據(jù)相關(guān)程序向社會公眾公開；（2）現(xiàn)行國家審計體系不再保留預(yù)算審計的職能，全部劃歸人大管理，提高預(yù)算審計的獨立性，增強預(yù)算審計

18、的效果。 </p><p>　　4、國家審計與人大處置權(quán)的耦合機(jī)制 </p><p>　　人大的處置權(quán)指國家權(quán)力機(jī)關(guān)對違反憲法、法律或其他不適當(dāng)?shù)男袨閷嵤┨幚?、糾正和制裁。國家審計中有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、政策跟蹤審計與人大處置權(quán)有較好的耦合效應(yīng)，人大在行使處置權(quán)時可以利用審計部門的審計工作，以作出客觀合理的處置。國家審計與人大處置權(quán)的耦合機(jī)制建立如下：（1）人大專門審計委員會下設(shè)專門審計領(lǐng)導(dǎo)部

19、門，主管對政府憲法法律執(zhí)行、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、重大政策的審計，以發(fā)現(xiàn)政府在法律執(zhí)行、領(lǐng)導(dǎo)人決策、重大政策的制定實行方面存在的違規(guī)問題并加以處置；（2）現(xiàn)行國家審計部門中保留經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等審計職能，做為政府系統(tǒng)自我監(jiān)督的機(jī)制，人大在需要時可以抽調(diào)審計人員對人大需要審計監(jiān)督處置的事項進(jìn)行專項審計，人大在平時工作中也可以利用審計部門的工作。通過確立人大對國家審計相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，強化國家審計的權(quán)威性、獨立性，提高國家審計的整治效果，消除屢審屢犯的弊

20、端。 </p><p><b>　　四、結(jié)論 </b></p><p>　　“國家治理論”下的國家審計是國家治理機(jī)制的重要組成部分，國家審計應(yīng)該能夠在國家治理機(jī)制中發(fā)揮監(jiān)督制約的作用，監(jiān)督政府權(quán)力的運用。社會主義民主政治的發(fā)展要求加強人大對政府的監(jiān)督力度，特別是對政府財政預(yù)算的監(jiān)督。在人大體系中設(shè)立專門審計委員會，一方面可全面管理領(lǐng)導(dǎo)政府預(yù)算審計，將政府預(yù)算審計從現(xiàn)有

21、國家審計體系中剝離；另一方面可加強對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、政策跟蹤審計、民生審計等專項審計的領(lǐng)導(dǎo)，在提高人大對政府監(jiān)督力度的同時，也提高了國家審計的獨立性、權(quán)威性，增強了國家審計結(jié)果的整治效果，既符合國家審計的改革趨勢，又順應(yīng)了人大加強監(jiān)督的政治發(fā)展需要。國家審計與人大監(jiān)督職能的耦合機(jī)制的建立是順應(yīng)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改革需要。 </p><p><b>　　【參考文獻(xiàn)】 </b></p>

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