地方政府應對重大自然災害善后處理機制中的存在問題及其研究

1、<p>　　地方政府應對重大自然災害善后處理機制中的存在問題及其研究</p><p>　　摘 要 自然災害的頻頻發(fā)生，給我國帶來了重大的損失。政府作為應對自然災害的主體，應以提高應急能力為目標。自然災害的善后機制是應急管理的一個重要環(huán)節(jié)，針對政府善后管理存在的問題，政府需要從建立應急管理反饋與改進機制、完善立法體系和評估機制、健全資金監(jiān)管機制和完善問責制以及健全災后社會參與機制和加強心理援助工作等方面完

2、善我國善后機制。 </p><p>　　關鍵詞 應急管理 重大自然災害 善后機制 </p><p>　　作者簡介：曾音支，湘潭大學公共管理學院2010級行政管理專業(yè)碩士研究生；蘇堃，湘潭大學公共管理學院2009級教育經濟與管理專業(yè)碩士研究生。 </p><p>　　中圖分類號：D625文獻標識碼：A文章編號：1009-0592（2013）04-204-02 <

3、/p><p>　　近年來，我國突發(fā)性危機事件層出不窮，我國正處在危機的多發(fā)時期。2008年初，中國南方大部分地區(qū)的冰災、雪災造成巨大的經濟損失，而5·12汶川大地震成為中國1949年以來破壞性最強、波及范圍最大的一次地震。頻發(fā)的自然災害給各級政府管理提出了新要求?！巴鲅蜓a牢，猶未晚矣”，做好善后工作，有利于提升服務型政府的形象，增強政府的公信力。筆者針對應急管理中的善后處理機制出現的問題，分析其產生原因，對

4、完善善后機制方面進行研究。 </p><p>　　一、自然災害善后處理機制的內容及其現實意義 </p><p>　　自然災害善后處理機制有其深刻的內涵，是應急管理的關鍵環(huán)節(jié)。善后處置機制主要包括應急資源補償、應急管理總結、災區(qū)重建、獎勵與問責、應急管理機制有效性評估等內容。并且每個內容在整個應急管理周期中都有重要的作用。 </p><p>　　從現實意義上說，構建自

5、然災害善后處置機制，提升了政府應急管理能力，將成為災害重建取得完滿的結果重要保障。具體表現為以下幾個方面： </p><p>　?。ㄒ唬┯欣诩皶r恢復受災群眾的正常生活 </p><p>　　自然災害造成的危機往往會帶來各種各樣的危機后遺癥，嚴重影響群眾的健康、社會行為和心理活動。因此，自然災害發(fā)生后，政府構建善后處置機制，可以撫平受害民眾的心理創(chuàng)傷，盡快使他們回復生理和心理健康，重建自己

6、的家園。 </p><p>　?。ǘ┯欣跍p少經濟財產損失，促進災區(qū)經濟的恢復 </p><p>　　近年來，我國自然災害頻繁發(fā)生，不僅嚴重威脅著人民群眾的生命安全，而且造成了巨大的經濟、財產損失，阻礙了受災區(qū)社會經濟的發(fā)展。政府采取積極主動的善后處置機制，可以控制災害的蔓延，降低損失，及早恢復正常生活生產秩序。 </p><p>　　（三）有利于塑造政府良好形象

7、，增強政府公信力 </p><p>　　自然災害發(fā)生后，政府不能及時的采取有效的善后措施，不僅不能控制災害，反而在某種程度上擴大災害的負面影響，因而在很大程度上損害政府在人民群眾心目中的良好形象。所以要構建科學合理的善后處理機制，提升政府應對和處理應急危機的能力，塑造政府在人民群眾的良好形象，增強政府公信力。 </p><p>　　二、當前應對自然災害善后處理機制存在的問題分析 </

8、p><p>　　我國近幾年來發(fā)生的自然災害是不勝枚舉。政府的應急管理能力在不斷改進的同時，我們發(fā)現尚未得到解決的問題也不少。 </p><p>　?。ㄒ唬┳匀粸暮ι坪罂偨Y評估工作不利 </p><p>　　中國應急管理的一個普遍現象就是重中間、輕兩頭，即過分重視事件發(fā)生后的即時應急管理，而忽視事前預防和事后的反思。政府在次層面存在的問題主要表現在以下幾方面。 </

9、p><p>　　首先，應急處理工作的經驗教訓不重視。面對頻發(fā)的自然災害事件，政府往往造成少有時間思考對策的情況，政府缺乏相應的科學理論思考，沒有從事件處理工作中尋找共性，總結統(tǒng)一的概念。 </p><p>　　其次，災后評估工作不全面。不少地方政府在災后并沒有派人實地取證考察，部分政府官員疏忽其職，根據當地所報數據作為依據，同時這也被當作補償的依據。由于基層鄉(xiāng)、鎮(zhèn)災情估計、統(tǒng)計手段的落后和統(tǒng)計

10、人員的主觀判斷，導致災害評估不科學，往往在各級的災情報告中都有相當多的“水分”。 </p><p>　?。ǘ┳匀粸暮ι坪蟊O(jiān)督問責工作不嚴 </p><p>　　在立法完整的情況下，政府做好監(jiān)督工作是保障應急管理科學化的重要條件。但是我國立法體系和問責機制的不健全給政府工作帶來了難題。 </p><p>　　首先，應急專門法的效力不強。我國行業(yè)領域的應急法只有《破壞

11、性地震應急條例》、《核電廠核事故應急條例和處理規(guī)定》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，但是都以條例的形式存在，效力不強。其次，現有的法律法規(guī)具有很強的部門特征。除此以外，現有法律重原則輕規(guī)定。這樣可能嚴重影響公民對政府的信任，更加不利于突發(fā)事件的順利解決。 </p><p>　　其次，我國地方政府的問責法律體系還不健全，地方政府制定的《行政問責暫行辦法》是我國行政問責的主要依據，但是這種《行政問責暫行辦法》按照立法

12、的程序來說是不能充當法律條文。另外，當前災害問責雖然已是公共政治常態(tài)，但是這種問責形式的重點僅是處分或罷免一些相關的官員，并沒有從制度的改善方面進行反思。 </p><p>　?。ㄈ┳匀粸暮ι坪缶葷ぷ鞑蝗?</p><p>　　政府在開展災害救濟過程中取得了一些成效，在公眾防災減災意識、物資監(jiān)管方面已有明顯改善。但政府應對自然災害救濟中也存在不少嚴重的問題，主要表現在以下兩個方面。

13、 </p><p>　　首先，災后心理援助工作不到位。災難發(fā)生后，很多志愿者自發(fā)去災區(qū)進行心理援助，但是由于沒有統(tǒng)一的組織和管理，缺乏專業(yè)技術和經驗，在進行心理援助的時候，不能有針對性地去開導災民，甚至導致災民受到二次創(chuàng)傷。其次，災后公民參與機制不健全。在傳統(tǒng)理念的影響下，政府被視為應急管理的唯一主體。從而形成了政府為主角，企業(yè)市民參與少，缺乏整個社會力量共同參與的模式。缺乏社會的響應支持和民間資源，社會力量的優(yōu)

14、勢沒有得到有效發(fā)揮，政府的工作顯得孤立無援。 </p><p>　?。ㄋ模┳匀粸暮ι坪蠡謴椭亟üぷ鞑粔?</p><p>　　災后重建工作是直接影響民眾生計的大工程，關注度高，但在這一方面反映出的問題也不少。 　　首先，資金籌集和運用工作不到位。自然災害發(fā)生后，善后重建工作是重中之重，但籌集資金和資金的管理分配存在問題。資金籌集的主力是政府，企業(yè)，非政府組織和個人所占的分量相對較小，大量

15、的財政撥款項目給比較困難的地方財政增加了難題。其次，災后重建工程不務實。局限于政府財力物力的原因，很多災后重建工程根本就沒有開展，或者是沒有及時應需所建，或者僅僅是做一些表面文章，注重形式，重建工程的質量不過關。例如，2009年6月至11月，審計署和地方審計機關對規(guī)劃總投資2607.72億元的6960個汶川地震災后重建項目進行了調查審計，其中違規(guī)安排使用災后恢復重建資金2.3億元，重復申請災后恢復重建資金2.4億元，14個重建項目存在違

16、規(guī)轉分包。 </p><p>　　三、完善應對自然災害善后處理機制的建議 </p><p>　　地方政府應對自然災害應注重現實中所存在的突出問題，采取一些針對性強且適用可行的實踐措施，進一步完善救災減災的對策體系。 </p><p>　　（一）完善善后處置監(jiān)督機制 </p><p>　　監(jiān)督機制作為善后處理機制的關鍵環(huán)節(jié)，對完善政府問責體系有

17、重要作用。政府要從以下幾方面著力完善監(jiān)督機制。 </p><p>　　1.加強監(jiān)督并完善責任追究制 </p><p>　　為了使政府真正承擔起自然災害管理中的責任，必須加強監(jiān)督，完善責任追究制，樹立服務型政府的形象。首先應該從法律方面著手，制定出細化的、可操作的制度規(guī)定，并明確問責的主體、范圍、程序、承擔責任的方式等，從而使責任追究有法可依。從綜合方面的因素來問責，把責任的實現從單一的事后

18、追究擴展到事后追究與事前督促兩者結合。目的是為了建立責任清晰、獎懲分明的責任制，對瀆職官員的責任進行追究，對無為而治的官員行為進行督促，從而要促使政府以及官員履行相應的責任。 </p><p>　　2.健全資金監(jiān)管機制 </p><p>　　善后資金是保障災民災后基本生活質量的基礎，健全資金監(jiān)管機制刻不容緩。首先，政府應該召開新聞發(fā)布會，利用媒體動員非政府組織，企業(yè)和個人積極響應，加入災后

19、重建的隊伍中來，為重建項目籌得更多資金。其次，政府應該有明確的資金救助計劃，要建立一個責任義務相對明確的資金補償機制，明確規(guī)定救災資金的啟用程序，并加強監(jiān)督管理，要保證救災資金流通的透明化，?？顚Ｓ茫沤^貪污腐敗現象。 </p><p>　?。ǘ┙∪坪筇幹迷u估反饋機制 </p><p>　　自然災害考驗著政府的應急管理能力，政府應該化危機為機遇，累積經驗，在具體的工作中改進政府管理機制

20、。 </p><p>　　1.完善善后評估機制 </p><p>　　完善善后評估要從幾個方面著手；分析事件誘因、評估事件的影響還有評估應急管理工作。在整體的評估工作中，首先要保證信息來源的廣泛性。收集的資源數據在一定程度上能影響評估的最后結果，所以要確保信息資源的整合統(tǒng)計。其次，在實際的評估工作環(huán)節(jié)中，所設立的評估小組應該注意保持小組成員來源的多樣性。在調查評估過程中，應該要公開公正，抓

21、好監(jiān)督工作，要規(guī)范調查的程序，杜絕調查人員徇私，不負責的現象。 </p><p>　　2.建立應急管理反饋與改進機制 </p><p>　　自然災害事件的發(fā)生考驗著政府的應急管理能力，同時也為政府發(fā)現應急管理中存在的問題提供了新的機遇。政府應該從以下幾個方面著手。第一，加強事后政府各部門間，政府部門與非政府組織、媒體、以及社會公眾之間的交流。媒體要積極發(fā)揮“意見交流橋梁”的溝通作用，實現政

22、府、媒體、公眾三者良性互動。第三，要及時根據事后評判的結果和通過交流總結的經驗，進行危機管理觀念的更新，總結出一般規(guī)律，并提出政府在技術、管理、組織機構及運作程序上的改進建議，進而進行必要的組織變革。 </p><p>　?。ㄈ┙∪坪筇幹蒙鐣⑴c機制 </p><p>　　在善后階段，政府應調動社會一切力量，發(fā)揮社會資源的優(yōu)勢。國務院于2010年9月1日起施行的《自然災害救助條例》中的

23、第五條明確規(guī)定，村民委員會、居民委員會以及紅十字會、慈善會和公募基金會等社會組織，依法協(xié)助人民政府開展自然災害救助工作。 </p><p>　　1.發(fā)展第三部門重要作用 </p><p>　　我國的第三部門正在逐步向原先由政府完全把持的公共領域的核心地帶滲透。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、衛(wèi)生福利、扶貧、農村發(fā)展以及救災等領域已經成為我國第三部門開展工作的主戰(zhàn)場。我國的第三部門所以要充分發(fā)揮人民社區(qū)、志

24、愿者組織、紅十字會等非政府組織力量的重要作用，進行災后重建。 </p><p>　　2.加強企業(yè)參與力量 </p><p>　　除此之外，作為我國社會生活中最重要的組成部分之一，企業(yè)也是受災群眾基本生活保障和救濟的重要力量。因此要發(fā)揮企業(yè)的優(yōu)勢作用，企業(yè)通過捐贈救災物資，促進災后經濟發(fā)展給我國救災事業(yè)以巨大的支持。 </p><p>　?。ㄋ模﹥?yōu)化善后處置心理援助機

25、制 </p><p>　　心理援助是無形的重建工作，政府要幫助災民進行生產自救，更要重建心靈家園。 </p><p>　　1.建立心理援助服務站點 </p><p>　　政府應該在規(guī)范心理援助規(guī)章制度的原則下建立心理援助服務站點，完善心理援助機構組織體系，心理援助站要包括有專業(yè)心理援助工作者和志愿者廣泛參與的人員構成，還要有明確的工作原則和組織體制，并進行媒體宣傳，

26、提升其影響力?？偰繕耸峭ㄟ^在災區(qū)建立心理援助工作的長期機制，降低受災群眾的心理創(chuàng)傷程度，從而促進個體順利完成心理重建。 </p><p>　　2.有針對性地實施心理援助 </p><p>　　由于不同階段、不同程度的公眾心理反應對公眾的行為反應有著不同的影響。災區(qū)的心理援助要注意災民的年齡階層和社會社會身份，依照受災群眾的心理創(chuàng)傷程度進行診斷和治療，并且要尊重當地的文化背景，結合當地的民俗

27、。在具體的工作開展中必須遵循災后心理康復的發(fā)生發(fā)展的客觀規(guī)律，科學有序地實施心理援助，特別要注意避免產生次生傷害。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1]陳安，陳寧，倪慧薈.現代應急管理理論與方法.科學出版社.2009. </p><p>　　[2]何振，劉豐.縣級政府應對自然災害救濟過程中存在的問題及其