土地制度和土地政策臺(tái)灣與大陸的比較研究

1、<p>　　土地制度和土地政策：臺(tái)灣與大陸的比較研究</p><p>　　摘要：土地制度的變遷核心不外乎圍繞農(nóng)地利用效率的提升、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量的改變以及農(nóng)業(yè)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)中的角色和作用，而并非單純的所有權(quán)歸屬問(wèn)題，因此，對(duì)兩地土地制度變遷的效果評(píng)價(jià)不在于土地制度安排的所有權(quán)形式，而集中在變遷的方向和基本途徑。臺(tái)灣與大陸共同的經(jīng)驗(yàn)表明，放松政府的土地管制，發(fā)展土地市場(chǎng)和土地交易，進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)的細(xì)化與流轉(zhuǎn)以及

2、積極發(fā)揮私人組織在土地制度建設(shè)中的作用，是適應(yīng)市場(chǎng)化要求的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系的必然。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：大陸與臺(tái)灣：土地制度；土地政策；農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量；農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量；所有權(quán)歸屬；土地制度變遷；土地制度安排；土地市場(chǎng)；土地管制 </p><p>　　中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2013）05-0069-07 </p><p>

3、;　　兩千年的華夏文明基本上是農(nóng)耕文明。土地問(wèn)題既是歷朝歷代和各個(gè)時(shí)期基本問(wèn)題，也是中國(guó)下一步建設(shè)和發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。大陸改革開(kāi)放由農(nóng)村土地制度變革發(fā)端，其后地權(quán)的細(xì)分、流轉(zhuǎn)又支撐了工業(yè)化與城市化下的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但大陸現(xiàn)行土地制度和土地政策存在根本性缺陷，正在成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和造成社會(huì)不穩(wěn)定的根源。而同一時(shí)期在海峽對(duì)岸的臺(tái)灣進(jìn)行的土地改革則相對(duì)徹底，不但穩(wěn)固了農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，還較快地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐以及臺(tái)灣工業(yè)化和城市化進(jìn)程。盡管

4、臺(tái)灣當(dāng)前的土地政策也有備受島內(nèi)地政學(xué)者爭(zhēng)議的部分，但經(jīng)過(guò)60年的探索，總體上形成了一個(gè)在《國(guó)土計(jì)劃法》統(tǒng)轄下的，從土地政策、土地行政、土地法規(guī)、土地登記、土地稅制、土地征收、土地金融、地價(jià)查估、土地重劃到地籍測(cè)量和物業(yè)管理的全方位、多角度的土地制度安排。無(wú)論是政策層面還是實(shí)踐角度、無(wú)論從理念高度還是技術(shù)深度，都有值得大陸學(xué)習(xí)借鑒的長(zhǎng)處。 </p><p>　　事實(shí)上，兩岸土地改革的財(cái)產(chǎn)權(quán)利基礎(chǔ)雖然不同，但是遇到的

5、問(wèn)題和困難卻頗有相似之處。因?yàn)橥恋刂贫鹊淖冞w核心不外乎圍繞農(nóng)地利用效率的提升、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量的改變以及農(nóng)業(yè)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)中的角色和作用，而并非單純的所有權(quán)歸屬問(wèn)題。兩岸農(nóng)地改革幾乎同時(shí)起步，早期的“臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)”在國(guó)際社會(huì)得到公認(rèn)，而大陸土地改革卻一波三折，并未能形成像臺(tái)灣那樣由政府主導(dǎo)的完備土地制度框架。由于臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)起飛早于大陸，其土地改革一直也進(jìn)行得比較順利，因而可為大陸土地制度創(chuàng)新提供很多素材。其在農(nóng)地釋出、農(nóng)地重劃、土地行政以及農(nóng)會(huì)組

6、織等層面的諸多政策、法律及做法，對(duì)大陸有著重要的借鑒意義。 </p><p>　　一、大陸土地制度的變遷 </p><p>　　從某種意義上說(shuō)，漫長(zhǎng)的中華帝國(guó)的發(fā)展史是一部圍繞地權(quán)歸屬與分配而書寫的歷史。西周以前的農(nóng)業(yè)社會(huì)是以排他性公有產(chǎn)權(quán)為特征的，由于農(nóng)民通過(guò)配受公田的方式取得耕種國(guó)家土地的權(quán)利并履行繳納稅賦的義務(wù)，因而，租佃制最早是在公有地權(quán)向私有土地制度轉(zhuǎn)化的過(guò)程中萌芽的。到了秦朝，

7、商鞅變法，“廢井田，開(kāi)阡陌”，確立了土地私有與國(guó)家所有的雙軌制之后，除了自耕農(nóng)以外，租佃制就成為農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營(yíng)方式，也是土地所有者獲得土地收益的基本途徑。此后，租佃制這種土地使用權(quán)和土地所有權(quán)相對(duì)分離的基本經(jīng)濟(jì)體制延續(xù)了幾千年。到20世紀(jì)50年代初以前，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)在土地私有制度基礎(chǔ)上，維持著以大量自耕農(nóng)和佃農(nóng)加上少數(shù)地主富農(nóng)的基本經(jīng)濟(jì)形態(tài)。此后，兩岸土地制度改革走上了截然不同的道路。 </p><p>　　60

8、年來(lái)，大陸土地制度的變遷大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，既有進(jìn)步又有倒退。 </p><p>　　首先是土地公有和集體經(jīng)營(yíng)階段。1949年以后，隨著農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造的完成，土地的集體所有制和集體經(jīng)營(yíng)方式的確立，特別是人民公社體制的普遍實(shí)行，建立了無(wú)限的公有產(chǎn)權(quán)，不僅暫時(shí)統(tǒng)一了土地的所有權(quán)和使用權(quán)，結(jié)束了二者的分離狀態(tài)，而且將土地權(quán)利交到了政府及其官員的手中。由于公社體制剝奪了農(nóng)民的土地權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，將其變成了一個(gè)單純的勞動(dòng)

9、者，既沒(méi)有了財(cái)產(chǎn)激勵(lì)，也失去了財(cái)產(chǎn)約束，勞動(dòng)激勵(lì)無(wú)法真正建立，勞動(dòng)監(jiān)督也變成了單純的外部約束，從而造成機(jī)會(huì)主義的泛濫和普遍的消極怠工，導(dǎo)致整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的衰落。 </p><p>　　慘痛的教訓(xùn)教育了人們，安徽小崗村18戶農(nóng)民按下血手印實(shí)施土地承包的行為，拉開(kāi)了第二階段土地制度變革的序幕。這一時(shí)期，中國(guó)廣大農(nóng)村在繼續(xù)保持土地集體所有的前提下，實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，它將土地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)界定給了農(nóng)戶，這樣一來(lái)，兩權(quán)

10、分離的體制又得以恢復(fù)，形成“集體地權(quán)+按人均分的土地使用權(quán)”的制度架構(gòu)。由于承包期規(guī)定為30年不變，因此，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在本質(zhì)上仍然是一種租佃制度，可謂“新永佃制”①。 </p><p>　　隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城市改革的推進(jìn)，大陸農(nóng)村土地關(guān)系開(kāi)始進(jìn)入到規(guī)模流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的第三階段。這一時(shí)期，土地流轉(zhuǎn)的地區(qū)差異相當(dāng)明顯。在中西部，由于大批農(nóng)民進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和進(jìn)城務(wù)工，出現(xiàn)了自發(fā)的轉(zhuǎn)包甚至土地拋荒

11、，原本分散的土地逐漸被集中在少數(shù)農(nóng)戶或村集體手中。在2003年以前，由于“三提五統(tǒng)”②等農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)的存在，轉(zhuǎn)出戶不僅不能取得土地收入，有的反而要替流入戶承擔(dān)一部分農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)；在農(nóng)業(yè)稅取消以后，土地租金也顯化了，流入戶要給流出戶一定的租金。而在沿海地區(qū)和城市郊區(qū)，高速工業(yè)化和城市化帶動(dòng)土地收益大幅增值，農(nóng)業(yè)漸為副業(yè)，也促使規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶逐步形成，特別是涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村大規(guī)模轉(zhuǎn)包土地，出現(xiàn)了數(shù)百甚至數(shù)千畝的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)③。 </p>

12、<p>　　二、臺(tái)灣土地制度的變遷 </p><p>　　國(guó)民黨政府在大陸執(zhí)政時(shí)期，一度曾經(jīng)對(duì)土地問(wèn)題的解決十分重視。1928年，南京國(guó)民政府剛成立，就著手制定《土地法》，并于1930年通過(guò)，1936年正式實(shí)施。該《土地法》的核心宗旨是貫徹和實(shí)現(xiàn)孫中山先生提出的“平均地權(quán)”和“耕者有其田”的主張。其后的二十余年，國(guó)民黨政府在大陸也曾做出了各種旨在“平均地權(quán)”，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”改革的努力。但實(shí)際結(jié)果是，

13、國(guó)民黨政府所提出的土地制度建設(shè)與改革的目標(biāo)非但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，大陸土地問(wèn)題反而比任何時(shí)期更加嚴(yán)重，并成為國(guó)民黨政權(quán)在大陸被顛覆的一個(gè)重要社會(huì)因素（成漢昌，1994）。 </p><p>　　遷臺(tái)以后，國(guó)民黨吸取在大陸失敗的教訓(xùn)，認(rèn)為軍事失利非因軍事因素而實(shí)在未能滿足占大陸人口八成以上的佃農(nóng)和雇農(nóng)的生存要求。為防守臺(tái)灣并準(zhǔn)備日后反攻的基本條件，國(guó)民黨政府再次將解決土地問(wèn)題、實(shí)施土地改革提上議事日程，決定首先從改善臺(tái)灣農(nóng)業(yè)

14、結(jié)構(gòu)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)入手，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)民收益，建設(shè)豐衣足食的農(nóng)業(yè)社會(huì)，繼而朝向工業(yè)化目標(biāo)邁進(jìn)。 　　縱觀臺(tái)灣60年來(lái)土地制度的變遷，大致也經(jīng)歷了三個(gè)階段。只是過(guò)程相對(duì)更平穩(wěn)，效果亦更顯著。 </p><p>　　首先是“買去地主”和扶持自耕農(nóng)階段。1949年推行“三七五”減租，即將當(dāng)時(shí)普遍實(shí)行的對(duì)分即50%的地租率，減至千分之三百七十五即37.5%以下。1951年開(kāi)始大規(guī)模實(shí)施“公地放領(lǐng)”，即沒(méi)收原有日據(jù)時(shí)期

15、各級(jí)政府、日本會(huì)社及日本人所有的耕地，將其作為公地，并以有償?shù)姆绞綄⒐胤蓬I(lǐng)給無(wú)地或少地的農(nóng)戶。1953年，全面實(shí)行“耕者有其田”的政策，即政府有償征收大地主的土地，并將所征收的土地，以有償?shù)姆绞?，放領(lǐng)給無(wú)地或少地的農(nóng)戶。通過(guò)上述三項(xiàng)改革，大量無(wú)地或少地的佃農(nóng)轉(zhuǎn)為自耕農(nóng)，使長(zhǎng)期困擾臺(tái)灣的土地地權(quán)分配不均的問(wèn)題得到了根本的解決。 </p><p>　　隨著經(jīng)濟(jì)快速起飛，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的角色開(kāi)始為

16、工商業(yè)所取代。第一階段的農(nóng)地改革雖然解決了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分配問(wèn)題，但在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下，卻引發(fā)了農(nóng)地平均規(guī)模較小而無(wú)法擴(kuò)大的問(wèn)題，土地權(quán)屬關(guān)系因均子繼承傳統(tǒng)而愈發(fā)復(fù)雜化。20世紀(jì)60-80年代中期，臺(tái)灣當(dāng)局在農(nóng)地重劃基礎(chǔ)上推行了第二階段農(nóng)地改革④，促進(jìn)綜合性農(nóng)場(chǎng)結(jié)構(gòu)改進(jìn)與農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)效率提高，旨在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，增加農(nóng)民所得，提高農(nóng)地的有效利用?？傊?，這一時(shí)期臺(tái)灣的農(nóng)地制度改革經(jīng)驗(yàn)受到了國(guó)際上的普遍贊譽(yù)，被非洲、拉美等多國(guó)視為學(xué)習(xí)和仿

17、效的對(duì)象，臺(tái)灣土地研究所為此還專門開(kāi)設(shè)了土地改革訓(xùn)練班傳授“臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)”。 </p><p>　　兩階段的農(nóng)地改革確實(shí)達(dá)到了地權(quán)重配的效果，但臺(tái)灣農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模始終維持在人均1.1公頃左右，不僅無(wú)法與內(nèi)部非農(nóng)部門競(jìng)爭(zhēng)，更無(wú)法與進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品抗衡。加之臺(tái)灣人口出生率日益走低，老齡化蔓延至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門，一方面造成農(nóng)地休耕比率過(guò)高，農(nóng)業(yè)資源浪費(fèi)嚴(yán)重；另一方面也阻礙了資金、技術(shù)向農(nóng)業(yè)部門流動(dòng)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)創(chuàng)新。進(jìn)入21世紀(jì)以

18、后，臺(tái)灣當(dāng)局推行了所謂第三階段的土地改革，主要內(nèi)容是建立老農(nóng)退休機(jī)制，推動(dòng)“小地主大佃農(nóng)”計(jì)劃，并規(guī)劃農(nóng)地分級(jí)分區(qū)管理和變更機(jī)制，在土地銀行和農(nóng)會(huì)等中介機(jī)構(gòu)的協(xié)助下，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)向企業(yè)化目標(biāo)邁進(jìn)。 </p><p>　　三、兩地體制、政策及效果的比較分析 </p><p>　?。ㄒ唬┳冞w的制度基礎(chǔ)和基本格局 </p><p>　　60年來(lái)，大陸和臺(tái)灣的土地制度都發(fā)生

19、了很大的變化，但變遷的制度基礎(chǔ)不同，變遷的基本格局也不完全相同。 </p><p>　　在50年代上半期的土地改革前后，大陸在一個(gè)短時(shí)間內(nèi)保持了土地的私有制度，但在合作化以后，則實(shí)行了土地的公有化和集體化，農(nóng)戶被剝奪了土地的所有權(quán)。從初級(jí)社到高級(jí)社，從合作化到公社化，土地的公有化程度不斷提高，從有限的公有產(chǎn)權(quán)到無(wú)限的公有產(chǎn)權(quán)；公有化的范圍也不斷擴(kuò)大，盡管為了糾正大躍進(jìn)和人民公社化運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)的“窮過(guò)渡”和“共產(chǎn)風(fēng)”

20、，1962年通過(guò)實(shí)施的《關(guān)于農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（即六十條）規(guī)定，人民公社實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的基本制度，從原來(lái)的公社所有制向后退了一步，但卻改變了1956年6月全國(guó)人大第一屆第三次會(huì)議通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社示范章程》關(guān)于“社員原有的墳地和房屋地基不必入社”的規(guī)定，“人民公社范圍的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準(zhǔn)出租和買賣”。這樣一來(lái)，大陸所有的土地都公有化了，并且完全

21、取締土地市場(chǎng)，禁止土地交易。 </p><p>　　由于無(wú)限的公有產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致了外部性的相互施加和無(wú)法遏止的機(jī)會(huì)主義，造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的徘徊不前，甚至下降，也限制了工業(yè)發(fā)展的資金積累和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，使得大陸的經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入“貧困陷阱”。農(nóng)民終年辛勞而不得溫飽，共產(chǎn)黨治理的合法性也受到動(dòng)搖。于是，在改革開(kāi)放以后，發(fā)生了向另一個(gè)方向的進(jìn)一步變遷，普遍實(shí)施了以包產(chǎn)到戶為特征的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。由于保留了土地的公有制或集體所有制，

22、在實(shí)行家庭承包的過(guò)程中，特別是前期，經(jīng)常發(fā)生集體撕毀承包合約，強(qiáng)行收回承包地，侵犯農(nóng)戶承包權(quán)的事情，在2002年《土地承包法》通過(guò)實(shí)施以后，這種情況才得到改善。 </p><p>　　由于在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的家庭經(jīng)營(yíng)，雖然增強(qiáng)了激勵(lì)，但卻造成了土地的細(xì)碎化，戶均幾畝地分散在大小不同的數(shù)個(gè)地塊上，限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)民有了飯吃，卻沒(méi)有錢花，走出了“貧困陷阱”，卻進(jìn)入了“溫飽陷阱”。由于農(nóng)業(yè)豐收和吃飯問(wèn)題的

23、解決，促進(jìn)了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和工業(yè)化的加速，出現(xiàn)了大規(guī)模的人口流動(dòng)，帶來(lái)就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，開(kāi)始形成了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，逐步恢復(fù)了土地市場(chǎng)和土地交易。然而，所有這一切都是在土地公有或者集體所有的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的。盡管聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施，發(fā)生了土地產(chǎn)權(quán)的細(xì)分和變革，弱化了土地的所有權(quán)，強(qiáng)化了使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，逐步放開(kāi)了土地使用權(quán)的市場(chǎng)和交易，但仍然保持了土地的公有制或集體所有制。 </p><p>　　由于土地

24、承包權(quán)是使用權(quán)，在1998年修訂的《土地管理法》中，一直作為債權(quán)對(duì)待，從《土地承包法》公布實(shí)施后，承包權(quán)的債權(quán)性質(zhì)開(kāi)始向物權(quán)轉(zhuǎn)化，直到2007年《物權(quán)法》的公布和實(shí)施，承包權(quán)才真正具有了物權(quán)的性質(zhì)。再加上農(nóng)業(yè)稅的取消，土地租金顯化，承包人取得了土地租金，土地承包權(quán)成為了真正意義上的用益物權(quán)。大陸土地制度進(jìn)一步變遷的方向是，建立健全以土地用益物權(quán)為中心土地法律制度和管理體系。 </p><p>　　需要特別指出的是

25、，城市化發(fā)展以后，現(xiàn)行土地制度的缺陷和問(wèn)題就充分暴露出來(lái)。由于在土地公有的基礎(chǔ)上實(shí)施了土地轉(zhuǎn)用的國(guó)家壟斷和政府管制，形成了農(nóng)村土地和城市土地、農(nóng)耕用地和建設(shè)用地、國(guó)有土地和集體土地二元分割的權(quán)利體系。政府作為農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地的唯一仲裁者和土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷者，是農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的真正“地主”，擁有獲得農(nóng)地并將其轉(zhuǎn)給城市使用者的排他性權(quán)力，并且占有了土地升值的大部分收益或級(jí)差地租，而農(nóng)民只能得到少量的補(bǔ)償。于是圍繞著土地權(quán)益的分配，政府與農(nóng)民之間展

26、開(kāi)了激烈的爭(zhēng)奪和博弈，不僅出現(xiàn)了大量的“城中村”和“小產(chǎn)權(quán)房”，而且發(fā)生了大量的群體性事件，甚至是惡性事件，直接威脅到社會(huì)的穩(wěn)定，破壞了社會(huì)的和諧。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在每年發(fā)生的群體性事件有10萬(wàn)多起，其中一半左右是由于土地爭(zhēng)端而引發(fā)的。 　　與大陸的情況相反，臺(tái)灣土地制度的變遷一直是在土地私有制的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。日據(jù)時(shí)期，臺(tái)灣一直作為日本的農(nóng)業(yè)基地，除被日本政府無(wú)償占有的土地之外，其余則分散掌握在數(shù)量眾多的小地主手中，人均占地面積不足10甲⑤

27、。國(guó)民黨入主臺(tái)灣以后，為盡快恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，解決農(nóng)村中緊張的租佃關(guān)系造成的嚴(yán)重社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，農(nóng)村土地改革首</p><p>　　國(guó)民黨政府沒(méi)有采用無(wú)償沒(méi)收地主土地的方式，而是采取了購(gòu)買和交易的方式，將地主超量出租的土地予以照價(jià)收買，再按原來(lái)的收買價(jià)格將其放領(lǐng)給現(xiàn)耕佃農(nóng)，扶持其成為自耕農(nóng)，保持和穩(wěn)固了私有土地制度。為此，政府首先劃分了都市土地與農(nóng)業(yè)用地，明確土地改革的對(duì)象僅為分布在特定農(nóng)業(yè)區(qū)及一般農(nóng)業(yè)區(qū)內(nèi)的田地目及旱

28、地目（在臺(tái)灣俗稱為“畑”）的出租者，并允許其有保留一定數(shù)量自耕地的權(quán)利。而對(duì)于參與放領(lǐng)的農(nóng)地則強(qiáng)調(diào)“非農(nóng)民不得取得農(nóng)地”，在使用上規(guī)定農(nóng)地只作農(nóng)用。為避免改革激進(jìn)引起地主的抵制，臺(tái)灣土地改革采取了分段實(shí)施的漸進(jìn)方式，而這種有償轉(zhuǎn)移地主財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的溫和手段，成為早期臺(tái)灣土地改革經(jīng)驗(yàn)中最耀眼的部分，以至于這一時(shí)期租佃糾紛絕大部分是由于地租爭(zhēng)議引起的而與產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議無(wú)關(guān)，且為數(shù)不多，無(wú)礙大局。由于保持土地私有制度和采取購(gòu)買交易方式，大地主成為土地

29、改革中的最大受益者，進(jìn)而成功地轉(zhuǎn)變?yōu)榕_(tái)灣的工商業(yè)巨頭。臺(tái)灣農(nóng)村土地改革不僅保護(hù)了私人產(chǎn)權(quán)，而且實(shí)施了公地放領(lǐng)，通過(guò)交易把公地也變成私人土地，因其不涉及征收的繁瑣手續(xù)和利益糾葛，執(zhí)行結(jié)果也非常順利。在私人土地所有權(quán)重配的格局逐漸確定，各項(xiàng)土地權(quán)能得到有效保障的情況下，農(nóng)民</p><p>　　影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的因素是多方面的，早期土地改革最重要的成果是通過(guò)確立產(chǎn)權(quán)的方式激發(fā)勞動(dòng)要素的最大潛力，而臺(tái)灣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)形態(tài)仍

30、然保持著小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，自由的土地市場(chǎng)和頻繁的土地交易不會(huì)造成土地過(guò)度集中，而只會(huì)使地塊規(guī)模越來(lái)越細(xì)碎。如果沒(méi)有政府權(quán)力的介入，市場(chǎng)主體的談判和價(jià)格機(jī)制很難形成土地的規(guī)?；图谢ㄚw岡、陳鐘毅，2006）。即使能夠形成，也需要較長(zhǎng)的時(shí)間。然而，臺(tái)灣工業(yè)化推進(jìn)的速度很快，以致在工商業(yè)浪潮的沖擊之下，農(nóng)業(yè)迅速萎縮，農(nóng)地復(fù)耕指數(shù)不斷下滑，農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)率甚至降為負(fù)值。除去農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之外，核心問(wèn)題在于土地改革所確立的私人產(chǎn)權(quán)分散而細(xì)碎，不

31、符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基本要求。 </p><p>　　為了推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向著現(xiàn)代商業(yè)化農(nóng)業(yè)的方向發(fā)展，臺(tái)灣當(dāng)局并沒(méi)有采取強(qiáng)行合并土地的辦法，而是啟動(dòng)了農(nóng)地重劃計(jì)劃，進(jìn)行耕地的轉(zhuǎn)移與合并，即通過(guò)農(nóng)民之間以互換耕地的方式，把分散在多處的小塊土地集中在一起，以利于農(nóng)事耕作和管理；或者以自愿結(jié)合的形式，將不規(guī)則的耕地聯(lián)成一片，辦成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)場(chǎng)或綜合利用。由于當(dāng)時(shí)僅有《土地法》、《平均地權(quán)條例》和《土地重劃辦法》等原則性文件為

32、指導(dǎo)，政府采取試辦試驗(yàn)區(qū)的方法摸索重劃。到20世紀(jì)60年代，臺(tái)灣農(nóng)地重劃達(dá)到高峰。農(nóng)地重劃之所以效果顯著，是由于在重劃區(qū)內(nèi)充分體現(xiàn)了土地所有權(quán)人與租佃關(guān)系人對(duì)其法律義務(wù)的認(rèn)真履行，同時(shí)政府給予了資金上的一定補(bǔ)貼以及金融支持，并給權(quán)利人選擇靈活的付款方式的自由。在土地重劃過(guò)程中，的確出現(xiàn)了一些所有權(quán)邊界模糊的區(qū)域，為了解決這一問(wèn)題，重劃土地分配過(guò)程一直遵循“原位次原則”，對(duì)無(wú)法落到農(nóng)戶的土地進(jìn)行集中分配，采取現(xiàn)金補(bǔ)償與公開(kāi)招標(biāo)租賃相結(jié)合的

33、辦法，盡量使重劃后的土地分配做到合情合理。在推行農(nóng)地重劃的同時(shí)，臺(tái)灣當(dāng)局還加強(qiáng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化耕作的生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型，以及輔導(dǎo)小農(nóng)轉(zhuǎn)業(yè)，加速農(nóng)村勞動(dòng)力向外轉(zhuǎn)移，推動(dòng)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)?？梢?jiàn)，土地重劃的目的不是剝奪所</p><p>　　不過(guò)，隨著土地收益的迅速增值，地權(quán)相對(duì)分散的客觀現(xiàn)實(shí)與要求土地集中的指導(dǎo)思想發(fā)生了激烈的碰撞，不少農(nóng)民擔(dān)心委托經(jīng)濟(jì)的方式會(huì)使其喪失土地所有權(quán)，從而喪失土地利得，不愿配合對(duì)社區(qū)公共建設(shè)有利的農(nóng)地重

34、劃，拒絕負(fù)擔(dān)農(nóng)地重劃后地塊的整地費(fèi)用，甚至對(duì)農(nóng)地重劃進(jìn)行抵制和阻礙，這也影響了農(nóng)地重劃的總體效益。 </p><p>　　為了解決這一問(wèn)題，1995年8月3日臺(tái)灣當(dāng)局核定實(shí)施《農(nóng)地釋出方案》，開(kāi)始轉(zhuǎn)變農(nóng)地管制的原則，逐步放寬農(nóng)業(yè)用地變更使用限制，簡(jiǎn)化農(nóng)業(yè)用地變更審查程序。2000年政府進(jìn)一步修正了《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》和《土地法》，農(nóng)地政策由“農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用”調(diào)整為“放寬農(nóng)地農(nóng)有，落實(shí)農(nóng)地農(nóng)用”，放寬自然人承購(gòu)農(nóng)地資格，

35、準(zhǔn)許企業(yè)法人有條件承受耕地，更大幅度放寬耕地分割限制，凍結(jié)了困擾多年的耕地三七五租賃，開(kāi)放農(nóng)地自由買賣及自由租賃制度。目前，臺(tái)灣正在實(shí)施“小地主大佃農(nóng)”的政策，即通過(guò)租賃手段協(xié)助有意農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者取得農(nóng)地，擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，促進(jìn)農(nóng)地資源有效利用，以減少農(nóng)地休（廢）耕或閑置，并輔導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；靶驶?，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高整體農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，爭(zhēng)取達(dá)到“建立老農(nóng)退休機(jī)制，調(diào)整農(nóng)民勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)”和“促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)化，改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)”的政策目標(biāo)。

36、現(xiàn)在，正在討論制定《國(guó)土計(jì)劃法》，全臺(tái)15個(gè)主要農(nóng)業(yè)縣陸續(xù)完成了縣級(jí)農(nóng)地資源空間規(guī)劃，臺(tái)灣當(dāng)局還逐步加強(qiáng)優(yōu)良農(nóng)地保育，推行結(jié)合產(chǎn)業(yè)輔導(dǎo)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)專區(qū)計(jì)劃，為下一步實(shí)施臺(tái)灣土地分級(jí)分區(qū)管制制度做好準(zhǔn)備。不過(guò)，農(nóng)地釋出中的機(jī)會(huì)主義行為在某種程度上為黑金政治打開(kāi)大門，一些</p><p>　　值得指出的是，一開(kāi)始臺(tái)灣的土地制度也不是統(tǒng)一的，土地改革是在農(nóng)村和農(nóng)用土地上進(jìn)行的。取得成效以后，政府欲仿效農(nóng)村在都市推行平均地

37、權(quán)的土地改革，但實(shí)施效果不佳。隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變遷，雖幾經(jīng)調(diào)整修改，仍無(wú)法解決郊區(qū)及鄉(xiāng)村土地地價(jià)高漲、人口增加引致的非都市土地投機(jī)壟斷嚴(yán)重的問(wèn)題。因此，臺(tái)灣當(dāng)局于1955年公布了《實(shí)施都市平均地權(quán)條例》（1977年更名為《平均地權(quán)條例》），將土地政策的范圍逐步由都市地區(qū)擴(kuò)展至全島，力求全面貫徹平均地權(quán)的政策，不再區(qū)分農(nóng)村土地和都市土地，最終確立了政府勘察核定土地價(jià)格并要求土地所有權(quán)人按申報(bào)地價(jià)依法繳納地價(jià)稅、土地增值稅，政府通過(guò)支付

38、對(duì)價(jià)強(qiáng)制取得私有土地的所有權(quán)的土地管理體系。 　　從以上的分析可以看出，臺(tái)灣的60年土地制度變遷是在尊重和保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，其結(jié)果不僅促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，而且為工業(yè)化和城市化提供了足夠的資金積累和土地空間，也順應(yīng)了臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的基本要求。 </p><p>　　（二）變遷方向和變遷路途 </p><p>　　從總的方面來(lái)看，臺(tái)灣和大陸的土地制度和土地政策都是向著適

39、應(yīng)和促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向著現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的方向前進(jìn)的。但是變遷的路途卻不大相同。 </p><p>　　在改革開(kāi)放以前，大陸企圖通過(guò)消滅私人產(chǎn)權(quán)的集體化來(lái)建設(shè)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)行大規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但是，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)既需要有現(xiàn)代技術(shù)條件，也需要有相應(yīng)的制度條件，既需要有現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)條件，也需要有相應(yīng)的市場(chǎng)條件。而合作化以后的大陸農(nóng)業(yè)，只是把土地和農(nóng)具歸了大堆，把私有變成了公有，而產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)仍然是所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)三權(quán)合一的古典形態(tài)，只是

40、將其主體從農(nóng)戶個(gè)人變成了集體經(jīng)濟(jì)組織，就像把一個(gè)一個(gè)土豆裝在一個(gè)大筐里，變成了一筐土豆，其他條件有的不僅沒(méi)有變化，有的條件甚至變得更壞，不僅沒(méi)有增加產(chǎn)出，反而增大了管理成本和交易成本。耕作仍然是傳統(tǒng)技術(shù)，經(jīng)營(yíng)主體從個(gè)人變成了集體，產(chǎn)生了隊(duì)生產(chǎn)的計(jì)量難題以及信息和激勵(lì)問(wèn)題，市場(chǎng)條件則發(fā)生了退變，從原來(lái)小規(guī)模的自由市場(chǎng)和自由交易，變成了國(guó)家的買方壟斷，公社和生產(chǎn)隊(duì)生產(chǎn)的全部產(chǎn)品，除自產(chǎn)自用者外，全部交（賣）給國(guó)家，名為交易，實(shí)則配給和征購(gòu)，

41、沒(méi)有了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)得以發(fā)育的市場(chǎng)條件。因此，本想通過(guò)合作化和公社化建立所謂社會(huì)主義現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)，實(shí)際上則走到了相反的道路上去，離現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求和距離越來(lái)越遠(yuǎn)。 </p><p>　　改革開(kāi)放以后，在保持土地集體所有的前提下，實(shí)行家庭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，在經(jīng)營(yíng)方式上，實(shí)際上是退回到了50年代初的原點(diǎn)，不同的是，原來(lái)以自耕農(nóng)和佃農(nóng)為經(jīng)營(yíng)主體的結(jié)構(gòu)變成了普遍的租佃制。由于沒(méi)有了隊(duì)生產(chǎn)的計(jì)量難題，也解決了信息和激勵(lì)問(wèn)題，就帶來(lái)了

42、80年代上半期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大發(fā)展，一舉解決了吃飯問(wèn)題，并促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。 </p><p>　　雖然保持了土地的集體所有，但聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施促進(jìn)了土地產(chǎn)權(quán)的變革，發(fā)生了土地產(chǎn)權(quán)的細(xì)分，打破了原來(lái)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)三權(quán)合一的形態(tài)，形成了所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，與此同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)形成和擴(kuò)大了，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的外部市場(chǎng)也形成了。隨著勞動(dòng)力流動(dòng)而來(lái)的土地承包權(quán)的自發(fā)流轉(zhuǎn)，土地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬

43、進(jìn)一步分化，形成了所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)三權(quán)分立的情況。隨著種糧大戶的產(chǎn)生、新型土地合作社的建立和涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村，土地的大規(guī)模經(jīng)營(yíng)開(kāi)始出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)從農(nóng)業(yè)中分離出來(lái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化得以發(fā)展，土地市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)內(nèi)部的勞動(dòng)力市場(chǎng)等要素市場(chǎng)得以形成和發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)范圍和市場(chǎng)半徑得以擴(kuò)展，出現(xiàn)了全國(guó)性市場(chǎng)，并進(jìn)入了世界市場(chǎng)。這樣一來(lái)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需要的產(chǎn)權(quán)條件、經(jīng)營(yíng)條件、市場(chǎng)條件和技術(shù)條件開(kāi)始出現(xiàn)并逐漸形

44、成。 </p><p>　　目前，大陸的土地問(wèn)題主要不是發(fā)生在農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和集中方面，而是出現(xiàn)在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地方面。 </p><p>　　如果說(shuō)大陸地權(quán)變遷使得從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，即從自給性農(nóng)業(yè)向商品化農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變走了很大一段彎路，那么，臺(tái)灣的變遷卻是一直前進(jìn)的，雖然前進(jìn)的速度不快，也有一些小的曲折，但卻沒(méi)有發(fā)生大陸那樣嚴(yán)重的折騰和巨大的反復(fù)。 </p><p&g

45、t;　　臺(tái)灣不僅保持了土地私人所有的基本制度，而且其經(jīng)營(yíng)方式也一直存在著自耕和租佃制度。在租佃制度下，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離是自然形成的，只不過(guò)由于地權(quán)過(guò)于集中而無(wú)法解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者長(zhǎng)期預(yù)期不穩(wěn)定的問(wèn)題，土地改革實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)地農(nóng)有”，建立以自耕農(nóng)為主要形態(tài)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)格局和社會(huì)結(jié)構(gòu)，在小塊土地上重新把所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一起來(lái)。 </p><p>　　一個(gè)問(wèn)題解決以后，另一個(gè)問(wèn)題也就隨之而來(lái)。由于小農(nóng)社會(huì)自給自足的內(nèi)在特點(diǎn)，

46、與臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)對(duì)外開(kāi)放和工業(yè)化轉(zhuǎn)型不相適應(yīng)，工業(yè)增加值對(duì)農(nóng)業(yè)收入形成超強(qiáng)替代，農(nóng)業(yè)除了能向工業(yè)領(lǐng)域供給勞動(dòng)要素之外，不再能夠成為工業(yè)發(fā)展的資金來(lái)源和市場(chǎng)空間，因而農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展一度被擱置和忽視，一些“田賦征實(shí)”、“隨賦征購(gòu)”和“肥料換谷”制度，壓低了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，小農(nóng)社會(huì)的穩(wěn)定受到?jīng)_擊和破壞，政府企圖通過(guò)強(qiáng)化“農(nóng)地農(nóng)用”，嚴(yán)格限制土地買賣和耕地分割，達(dá)到農(nóng)地專用并提高利用效率的目的。但是，由于“農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用”并未脫離小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的思想桎梏，因而農(nóng)

47、地重劃只解決了土地細(xì)碎化的表層問(wèn)題，地權(quán)卻一如既往地分散在眾多中小農(nóng)戶手中，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)缺乏支撐其實(shí)施的制度基礎(chǔ)。特別是20世紀(jì)70年代以后，隨著農(nóng)地與市地、工業(yè)用地的市場(chǎng)差價(jià)不斷擴(kuò)大，而臺(tái)灣當(dāng)局將農(nóng)地重劃作為實(shí)施土地用途嚴(yán)格管制政策的一個(gè)重要工具，反而造成被劃入農(nóng)地重劃的土地產(chǎn)權(quán)被嚴(yán)重弱化了，農(nóng)民失去對(duì)其土地的部分支配權(quán)，即土地轉(zhuǎn)用權(quán)，致使政府管制直接侵害了土地所有權(quán)的完整性，私人產(chǎn)權(quán)自發(fā)的細(xì)分要求遭遇了公權(quán)力的遏制。從這個(gè)角度看，臺(tái)

48、灣農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式需要變革，以適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)</p><p>　　隨著臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，對(duì)外經(jīng)濟(jì)交流的擴(kuò)大，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)面臨的市場(chǎng)條件、技術(shù)條件也發(fā)生了很大變化，這就推動(dòng)了臺(tái)灣農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的變遷和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相應(yīng)調(diào)整，實(shí)施了“小地主大佃農(nóng)”的政策。這一政策在維持土地所有權(quán)屬自然人（小地主）不變的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，由符合政府政策輔導(dǎo)資格條件且承租農(nóng)地?cái)U(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的專業(yè)農(nóng)民、組織型大佃農(nóng)、產(chǎn)銷班、農(nóng)會(huì)、合作社或農(nóng)企業(yè)公司實(shí)行產(chǎn)

49、業(yè)化經(jīng)營(yíng)，在新的條件下，地權(quán)關(guān)系又重新回歸所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)相分離的狀態(tài)，這種情況既與日據(jù)時(shí)期傳統(tǒng)租佃關(guān)系下兩權(quán)的自然分離不同，也與大陸家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下公有地權(quán)基礎(chǔ)之上的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)有別，個(gè)體農(nóng)戶的身份開(kāi)始具有了復(fù)合性的特點(diǎn)。一部分年事已高或缺乏耕作技術(shù)的自耕農(nóng)實(shí)際成為依靠地租養(yǎng)老的市民階層，仍然享有名義上土地的所有權(quán)和處分權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給大佃農(nóng)，另一部分年輕有為的受過(guò)農(nóng)業(yè)技術(shù)訓(xùn)練的專業(yè)農(nóng)民或農(nóng)業(yè)組織實(shí)際接管了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)

50、的現(xiàn)代化有了進(jìn)一步的發(fā)展。 </p><p>　?。ㄈ┱饔煤椭贫冉ㄔO(shè) 　　在大陸和臺(tái)灣的農(nóng)地制度變遷中，政府都起了非常重要的作用，但是政府的作用并非都是正面的和積極的，有的則是負(fù)面和消極的，甚至是破壞性的。 </p><p>　　大陸的土改、合作化和公社化運(yùn)動(dòng)完全是政府領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)動(dòng)的，也是政府強(qiáng)制實(shí)施的。土改采取的是打倒地主、富農(nóng)，沒(méi)收他們的土地，無(wú)償分給貧雇農(nóng)的辦法，雖然沒(méi)有取消土

51、地的私有制，但是，政府無(wú)償分給的土地，政府也可以隨意拿走。這也是強(qiáng)制推行合作化的根源。合作化時(shí)雖然有“入社自愿，退社自由”的口號(hào)，但由于土地的無(wú)償分配，實(shí)際上沒(méi)有實(shí)施，也不能實(shí)施。因此沒(méi)有人不入社，也沒(méi)有人退社，退社是要挨批判的。沒(méi)有了退出自由，也就無(wú)法保護(hù)自己的權(quán)利。不僅土地和生產(chǎn)資料入了社，歸了大堆，而且實(shí)行了政社合一，搞起了生活集體化，組織軍事化，行動(dòng)戰(zhàn)斗化，辦起了公共食堂，政府不僅控制了生產(chǎn)活動(dòng)，而且控制了個(gè)人生活，使得一切經(jīng)濟(jì)

52、活動(dòng)基本上都變成了集體決策，從而嚴(yán)重地侵犯了個(gè)人權(quán)利和個(gè)人自由，大大地壓縮了私人領(lǐng)域和私人決策。 </p><p>　　事實(shí)上，農(nóng)民對(duì)自由權(quán)利和幸福生活的追求從未停止?！叭砸话?，四大自由”此起彼伏，恰是“野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”。不斷地“割資本主義尾巴”，結(jié)果是“資本主義尾巴”變成了“社會(huì)主義機(jī)體”。可見(jiàn)，在這時(shí)，政府的作用是負(fù)面的和破壞性的，不是推動(dòng)社會(huì)前進(jìn)，而是把倒退當(dāng)作進(jìn)步。 </p>&l

53、t;p>　　血的教訓(xùn)使我們改弦更張，逐步承認(rèn)和擴(kuò)大農(nóng)民的土地權(quán)利和經(jīng)濟(jì)自由，尊重農(nóng)民的創(chuàng)造。自“包產(chǎn)到戶”得到了地方官員的支持，實(shí)現(xiàn)了地方合法化開(kāi)始，到1981年中央工作會(huì)議，在各省的一致要求下，又實(shí)現(xiàn)了全國(guó)合法化。這些嘗試推動(dòng)著聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的發(fā)展和普及，進(jìn)而推動(dòng)了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，校正了地權(quán)變遷和農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。為了約束發(fā)包方侵犯承包人權(quán)益的事件，規(guī)范村集體和農(nóng)戶的行為，2001年政府發(fā)布了《關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定》的18號(hào)文

54、件，2002年又頒布的《農(nóng)村土地承包法》，對(duì)土地流轉(zhuǎn)做出了明確的規(guī)定：“通過(guò)家庭聯(lián)產(chǎn)承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循“平等協(xié)商、自愿、有償”的原則，“任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”，強(qiáng)調(diào)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”。 </p><p>　　不僅如此

55、，基層政府和村集體在推動(dòng)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)和交易中也起了重要作用。由于涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村轉(zhuǎn)包土地，進(jìn)行農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)和大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，與農(nóng)戶之間存在著信息不對(duì)稱和互信度差的問(wèn)題，農(nóng)民不相信企業(yè)的能力和信譽(yù)，害怕企業(yè)搞不好把耕地弄壞了，不能復(fù)墾和耕種；企業(yè)也害怕農(nóng)民鬧事而無(wú)法約束?；鶎诱痛寮w就起了一個(gè)中介和擔(dān)保的作用。基層政府不僅發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，有的甚至創(chuàng)辦土地交易中心，而且往往是農(nóng)戶先與村集體簽訂合約，把土地流轉(zhuǎn)給村集體，村集體再與進(jìn)入企業(yè)簽訂合

56、約，把土地成片流轉(zhuǎn)給企業(yè)?？梢?jiàn)，這時(shí)政府的作用從負(fù)面開(kāi)始轉(zhuǎn)向正面。 </p><p>　　為了推動(dòng)土地制度變遷和加強(qiáng)土地管理，政府也制定了一些法律和規(guī)章，如《土地管理法》《土地承包法》《物權(quán)法》等，國(guó)務(wù)院、農(nóng)業(yè)部和國(guó)土資源部發(fā)布了系列紅頭文件，也建立了一套組織管理系統(tǒng)，其機(jī)構(gòu)關(guān)系框架如圖所示（圖1）： </p><p>　　但是，由于對(duì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和制度建設(shè)重視不夠，現(xiàn)有法律規(guī)定往往相互矛盾，

57、有的直接侵權(quán)，有的無(wú)法實(shí)施。例如，農(nóng)民依據(jù)《憲法》和《土地承包法》保護(hù)自己的土地承包權(quán)，但政府征地卻依據(jù)政府強(qiáng)權(quán)和《土地管理法》，由于個(gè)人產(chǎn)權(quán)對(duì)抗不了地方政權(quán)，權(quán)利人無(wú)法表達(dá)和主張自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，《土地管理法》大于《憲法》和《土地承包法》，成了侵權(quán)法。雖然規(guī)定給農(nóng)民以補(bǔ)償和生活安置，但補(bǔ)償不是損失的對(duì)價(jià)，也未考慮失地農(nóng)民的生存和發(fā)展問(wèn)題。盡管農(nóng)戶可以依據(jù)《土地承包法》主張自己的土地權(quán)利，但高法的司法解釋明確規(guī)定，“集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于

58、分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理”。無(wú)論是城中村，還是小產(chǎn)權(quán)房，都是村民行使自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，且在城市化中起了重要作用，在政府尚未提供保障房的情況下，承擔(dān)起保障房的職能，但《土地管理法》卻不承認(rèn)它們的合法性，政府也千方百計(jì)地要取締它。于是，圍繞著城中村改造和取締小產(chǎn)權(quán)房，政府和村民之間發(fā)生了尖銳的矛盾和激烈的博弈。也正是由于不重視產(chǎn)權(quán)保護(hù)和制度建設(shè)，再加上部門立法，現(xiàn)行《土地管理法》的修改一拖再拖，至今仍然難產(chǎn)。 &l

59、t;/p><p>　　就土地管理組織和制度來(lái)看，僅僅由于用途不同，同樣的土地就受到不同部門的不同管理方式和管理強(qiáng)度。這種管理安排就是二元分割土地產(chǎn)權(quán)和土地政策得以實(shí)施和執(zhí)行的組織保障。至于土地的檔案資料，土地權(quán)證在入社時(shí)基本上全部燒掉，實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)只是分地，而沒(méi)有確權(quán)頒證，現(xiàn)在，為了進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和交易，有些地方開(kāi)始進(jìn)行土地整理，確權(quán)頒證，重新建立土地檔案?？梢?jiàn)，大陸的土地管理是相當(dāng)粗放的。 </p>

60、;<p>　　臺(tái)灣的土地改革也是由政府推動(dòng)和實(shí)施的，但在手段上采取了行政性與經(jīng)濟(jì)性相結(jié)合的辦法。對(duì)于早期土地改革，臺(tái)灣當(dāng)局意識(shí)到土地改革必須兩頭兼顧，如因土地征收不能保證地主的生活，則必然招致地主的怨恨和反對(duì)而阻礙改革。因此政府特別在《實(shí)施耕者有其田條例》中明確了地主得以保留耕地的數(shù)量，以及征收耕地地價(jià)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在做法上不但不沒(méi)收地主的出租土地，反而以地主超量出租土地價(jià)格的70%發(fā)行土地債券，余下30%搭發(fā)股票來(lái)收買，再

61、按原來(lái)的收買價(jià)格將其放領(lǐng)給現(xiàn)耕佃農(nóng)。至于搭發(fā)的三成股票，政府開(kāi)放了水泥、紙業(yè)、工礦、農(nóng)林等四大公營(yíng)公司予以民營(yíng)，借此轉(zhuǎn)移地主土地資金新臺(tái)幣6億6千萬(wàn)元投資于工業(yè)，開(kāi)辟了農(nóng)村資金轉(zhuǎn)做工業(yè)儲(chǔ)蓄和投資的途徑。這次土地改革可謂不僅重配了產(chǎn)權(quán)與所得，也改變了投資形態(tài)，既加速推動(dòng)了臺(tái)灣工商業(yè)的發(fā)展，又沒(méi)有引發(fā)社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大動(dòng)蕩，在激發(fā)農(nóng)民政治意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的同時(shí)，也保障了地主的合法權(quán)益。由于消除了佃農(nóng)欠租導(dǎo)致收益波動(dòng)的困擾，又不必?fù)?dān)心主佃累訟，土地

62、改革獲得相當(dāng)多地主的支持，紛紛申請(qǐng)要求政府征收名下多余耕地，為臺(tái)灣自由經(jīng)濟(jì)制度的良好開(kāi)端奠定了基礎(chǔ)。 　　解決了公平問(wèn)題，政府著手促進(jìn)效率。臺(tái)灣當(dāng)</p><p>　　意識(shí)到農(nóng)地管制政策的低效與弊端之后，臺(tái)灣當(dāng)局調(diào)整了農(nóng)地管理辦法，用鼓勵(lì)土地自由交易和流轉(zhuǎn)取代了對(duì)土地所有權(quán)人的權(quán)利限制，逐漸從農(nóng)地政策行政干預(yù)層面退出。為了實(shí)施盤活農(nóng)地使用權(quán)的租賃制度，政府規(guī)定在《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》修正施行后，“新訂耕地租賃契約的租

63、期、地租支付方式及耕地收回條件等，由雙方自行商定，不再適用《三七五減租條例》的規(guī)定”，重回民法上的契約自由。還特別輔導(dǎo)農(nóng)民團(tuán)體辦理農(nóng)地中介業(yè)務(wù)，通過(guò)土地銀行等金融中介機(jī)構(gòu)加速實(shí)現(xiàn)農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，促進(jìn)農(nóng)地的流通利用。 </p><p>　　盡管也有失誤，但總體而言臺(tái)灣土地改革中，政府的作用是積極的。其根本原因在于，臺(tái)灣重視土地法律制度的建設(shè)和實(shí)施，從而為土地行政提供了可靠而有效的法律依據(jù)、權(quán)力約束和操作引

64、導(dǎo)。現(xiàn)行臺(tái)灣土地立法的基本框架包括：（1）《中華民國(guó)憲法》第143條；（2）《中華民國(guó)民法》之《物權(quán)編》；（3）《中華民國(guó)土地法》；（4）土地法之特別法：如《實(shí)施平均地權(quán)條例》《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》《土地稅法》《都市計(jì)劃法》《區(qū)域計(jì)劃法》《土地征收條例》等；（5）依據(jù)《中華民國(guó)土地法》所制定的行政命令：如《地籍測(cè)量實(shí)施規(guī)則》《土地登記規(guī)則》《非都市土地使用管制規(guī)則》，等等。 </p><p>　　臺(tái)灣不僅土地法律制度健

65、全，而且土地行政管理機(jī)構(gòu)也相當(dāng)完備，實(shí)施操作也比較有效。最高一級(jí)土地行政部門為地政司，隸屬“行政院”下內(nèi)政部管轄，下設(shè)地籍、地價(jià)、地權(quán)、地用、測(cè)量、方域、土地登記、不動(dòng)產(chǎn)交易、公地行政、土地使用編定管制、土地重劃、區(qū)段征收、地政資訊作業(yè)、衛(wèi)星測(cè)量中心等14個(gè)單位。除了行政系統(tǒng)之外，地政機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)督導(dǎo)系統(tǒng)為：（1）地政司下有土地重劃工程處、國(guó)土測(cè)繪中心；（2）地政處（局）下有各地政事務(wù)所；（3）民政局下有地政事務(wù)所。 </p>

66、<p>　　臺(tái)灣的地政管理歷史也比較久長(zhǎng)。自日據(jù)時(shí)期以來(lái)，臺(tái)灣的地籍制度就已經(jīng)確立，并不斷充實(shí)和完善，為政府推動(dòng)土地制度變革、進(jìn)行土地管理提供強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度條件。 </p><p>　　通過(guò)以上比較可以看出，臺(tái)灣土地制度的變遷比大陸平穩(wěn)順利，臺(tái)灣比較重視土地管理的組織制度建設(shè)，土地法律制度比大陸健全，已經(jīng)形成了一個(gè)上下左右能夠相互銜接和協(xié)調(diào)的法規(guī)體系和組織系統(tǒng)，而且比較便于操作和實(shí)施，臺(tái)灣的地

67、政管理也比大陸健全合理。 </p><p><b>　　四、結(jié)語(yǔ) </b></p><p>　　以上，筆者從幾個(gè)方面比較分析了大陸和臺(tái)灣的土地制度變遷，雖然變遷的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)不同，變遷的具體路徑和方式也不一樣，但變遷的方向是發(fā)展現(xiàn)代化商業(yè)農(nóng)業(yè)。其基本途徑是放松政府的土地管制，發(fā)展土地市場(chǎng)和土地交易，進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)的細(xì)化與流轉(zhuǎn)。由此，可以得到以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)： </p>

68、;<p>　　首先，產(chǎn)權(quán)并不是一個(gè)單一整體，而是一個(gè)復(fù)雜結(jié)構(gòu)。就土地而論，既有基于自然屬性的構(gòu)成，包括耕種權(quán)、通過(guò)權(quán)、建筑權(quán)等；也有基于社會(huì)屬性的構(gòu)成，如所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)等，且相互重疊和交叉。所有權(quán)的公有和私有只是權(quán)屬權(quán)能的一個(gè)方面。在不同的具體條件下，其作用也不完全一樣。關(guān)鍵要看是否有利于權(quán)利的實(shí)施和保護(hù)，是否有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。更何況二者各有利弊，公有產(chǎn)權(quán)容易滋生土地開(kāi)發(fā)的短期行為和腐

69、敗尋租行為，私有土地制度也會(huì)造成土地集中和規(guī)模發(fā)展中的困難。因此，全部公有或者全部私有的土地制度安排都有問(wèn)題，一切取決于具體條件，絕不能絕對(duì)化。 </p><p>　　由于產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性和可實(shí)施性，經(jīng)濟(jì)分析意義上的產(chǎn)權(quán)與法律分析意義上的產(chǎn)權(quán)可能存在很大區(qū)別甚至截然不同。正如哈特等“不完全合同理論”（Hart and Moore，1990，1999）指出，由于自然狀態(tài)的不確定性和人類知識(shí)的有限性，法律或政策條文不可能

70、將與產(chǎn)權(quán)有關(guān)的所有條件或事項(xiàng)完全闡明，實(shí)際可實(shí)施的產(chǎn)權(quán)存在相當(dāng)大的“剩余”空間，而如何分配這種剩余權(quán)利則構(gòu)成諸多經(jīng)濟(jì)制度存在的邏輯基礎(chǔ)⑥，也是各個(gè)權(quán)利主體博弈的核心和爭(zhēng)奪的對(duì)象。值得注意的是，這種剩余權(quán)利對(duì)于相關(guān)各方的收益和可獲得性并非靜態(tài)的，它隨著周邊環(huán)境改變，也與正式制度決定的初始條件密切相關(guān)。很多情況下，為了避免爭(zhēng)取這種剩余權(quán)利所產(chǎn)生的交易成本，或是作為這種博弈的一個(gè)戰(zhàn)略步驟，上述新的權(quán)利及其歸屬會(huì)以正式的法律法規(guī)形式加以確認(rèn)，這

71、種潛在的權(quán)利也就“顯性化”而成為正式的制度安排，這一過(guò)程實(shí)際上是復(fù)雜產(chǎn)權(quán)中的權(quán)能進(jìn)一步“細(xì)分”的過(guò)程?？梢?jiàn)產(chǎn)權(quán)細(xì)分是產(chǎn)權(quán)制度演化和可實(shí)施的一種重要方式。 </p><p>　　其次，土地制度變遷的最終方向是要建立適應(yīng)市場(chǎng)化要求的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。大陸和臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)證明，為達(dá)此目的，在變遷過(guò)程中必須以農(nóng)戶利益為導(dǎo)向，宜采用經(jīng)濟(jì)的手段，輔之以行政手段，提升市場(chǎng)化操作水平。 </p><p>　　

72、最后，政府作為土地制度的最終供給者，要充分尊重農(nóng)戶的意見(jiàn)，積極發(fā)揮農(nóng)民在土地制度的建設(shè)中的主體地位和主導(dǎo)作用，并大力發(fā)展農(nóng)民合作組織，推動(dòng)農(nóng)村金融的發(fā)展。 </p><p><b>　　注釋： </b></p><p>　　①1984年以后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制作為大陸的一項(xiàng)基本制度被確立下來(lái)。1993年，政府決定在第一輪承包到期以后再延長(zhǎng)30

73、年，到2008年又提出了長(zhǎng)久不變。 </p><p>　?、谥复寮?jí)三項(xiàng)提留（公積金、公益金和管理費(fèi)）以及鄉(xiāng)級(jí)五項(xiàng)統(tǒng)籌（農(nóng)村教育事業(yè)附加費(fèi)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)的款項(xiàng)）。 </p><p>　?、蹚埵锕庵鞴P：《博弈：地權(quán)的細(xì)分、實(shí)施和保護(hù)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年，第151頁(yè)。 </p><p>　?、芘_(tái)灣“行政院”于1971年

74、11月4日院會(huì)核定第二階段農(nóng)地改革，此為官方正式界定的起始時(shí)間。 </p><p>　?、菁s56.01%的耕地為只占農(nóng)村人口11.69%的地主和半地主所占有。 </p><p>　?、迯埵锕?，程煉：《復(fù)雜產(chǎn)權(quán)論和有效產(chǎn)權(quán)論——中國(guó)地權(quán)變遷的一個(gè)分析框架》，經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊），第11卷第4期，2012年7月，第1220頁(yè)。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)

75、： </b></p><p>　　[1]【美】巴澤爾.產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)分析[M].費(fèi)方域譯.上海：上海三聯(lián)書店，1997. </p><p>　　[2]成漢昌.中國(guó)土地制度與土地改革[M].北京：中國(guó)檔案出版社，1994. </p><p>　　[3]劉憲法.臺(tái)灣農(nóng)地重劃制度及其對(duì)中國(guó)大陸的啟示（打印稿[M].2010. </p><p&g

76、t;　　[4]于宗先，等.臺(tái)灣土地問(wèn)題——社會(huì)問(wèn)題的根源[M].臺(tái)北：臺(tái)灣聯(lián)經(jīng)出版社，2001. </p><p>　　[5]臺(tái)灣中國(guó)地政研究所.臺(tái)灣地政簡(jiǎn)介叢書[M].土地改革紀(jì)念館，2010. </p><p>　　[6]趙岡，陳鐘毅.中國(guó)土地制度史[M].北京：新星出版社，2006. </p><p>　　[7]張曙光，程煉.復(fù)雜產(chǎn)權(quán)論和有效產(chǎn)權(quán)論——中國(guó)地權(quán)

77、變遷的一個(gè)分析框架[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)，2012，（4）：1119-1238. </p><p>　　[8]張弛，張曙光.從外源工業(yè)化走向內(nèi)源城市化——新時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力和結(jié)構(gòu)[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011：178-184. </p><p>　　注：2012年五六月間，本人得到臺(tái)灣夏潮基金會(huì)的資助，赴臺(tái)進(jìn)行了為期一個(gè)月的訪學(xué)，對(duì)臺(tái)灣的土地制問(wèn)題進(jìn)行了一些考察，并對(duì)兩岸土地制

78、度變遷的相關(guān)問(wèn)題做了一些比較研究。除了造訪位于桃園和市區(qū)的臺(tái)灣土地改革紀(jì)念館，與桃園館地政博士林紀(jì)玫女士、市區(qū)館長(zhǎng)地政博士侯權(quán)峰先生就臺(tái)灣土地改革歷史及現(xiàn)狀進(jìn)行了深入探討之外，本人還拜訪了臺(tái)灣中央研究院瞿宛文教授，獲贈(zèng)關(guān)于臺(tái)灣土地改革的一些珍貴資料。其間，雖因臺(tái)風(fēng)及地震等自然災(zāi)害未得赴南部親歷農(nóng)地重劃區(qū)考察，但仍就臺(tái)灣土地制度變遷形成了更清晰更深入的認(rèn)識(shí)，同時(shí)也為本人進(jìn)行兩岸土地制度與政策比較研究提供了翔實(shí)的資料基礎(chǔ)，特此一并致謝。 &